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工程总承包项目在招投标过程中的几点思考

2020年07月09日 作者:蒋沛怡 胡朝胜 打印 收藏

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  工程总承包,又称EPC(Engineering—Procurement—Construction),是招标人与工程总承包单位签定工程总承包合同,工程总承包单位承担工程项目的设计、采购、施工等工作,并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责的一种承发包模式。

  工程总承包是国际通行的建设项目组织实施方式,在我国确立理念的时间较早,但真正开始大力度推行始于2016年。由于推行时间较短,在实践过程中面临许多困惑。

  工程总承包迎政策利好

  我国确立工程总承包的理念较早,《建筑法》第二十四条规定,“提倡对建筑工程实行总承包,禁止将建筑工程肢解发包。建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位,也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位。”

  虽然《建筑法》提到提倡对建筑工程实行工程总承包,但是对如何开展总承包没有配套法规文件,可操作性不强,难以实施。行业内普遍认为,我国推行工程总承包模式的真正转机是2016年。

  2016年5月20日,住建部发布《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》(建市[2016]93号),明确发展工程总承包意义重大,有利于提高工程建设水平、促进企业做优做强,推动产业转型升级,服务于“一带一路”倡议。

  2017年2月21日,国务院办公厅发布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发[2017]19号),强调要加快推行工程总承包。装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。政府投资工程应完善建设管理模式,带头推行工程总承包。

  2019年12月23日,住建部、国家发展改革委联合发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(建市规[2019]12号),该办法于2020年3月1日起正式施行,被认为是国内工程总承包真正意义上的操作指南。该办法第八条规定:“工程总承包项目范围内的设计、采购或者施工中,有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的,应当采用招标的方式选择工程总承包单位。”

  工程总承包的优点

  作为被国际工程项目久经考验的一种建设项目组织实施方式,工程总承包有着明显的运作优点。

  (1)工程总承包单位负责整个项目的实施过程,不再以单独的分包商身份建设项目,有利于整个项目的统筹规划和协同运作,总承包单位承揽从工程的设计、采购到施工的全过程,可实现设计、采购和施工的深度交叉和内部协调,有效解决设计与施工的衔接问题、减少采购与施工的中间环节,控制好项目资金不超概算,顺利解决施工方案中的实用性、技术性、安全性之间的矛盾问题。

  (2)对建设单位而言,建设单位不再需要对设计和施工等分别招标,减少了招标管理和协调的工作量,只需一次招标选择一个总承包商。采用工程总承包模式,通过签订固定总价合同,可使项目造价可控。极大的降低了业主的风险,业主不参与或少参与采购,减少了业主与各供货方或分包方的接触,避免产生不必要的投诉和推诿指责。

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  工程总承包招标过程中的思考

  前面说到,工程总承包模式,建设单位只需要通过招投标方式选择一个总承包商,就可以避免传统的多次招标的麻烦。但是实践过程中,工程总承包模式运作下的项目招标,仍然有许多实践问题待解。

  1.设计院和施工企业谁牵头更合适

  目前的工程总承包投标企业中,比较常见的模式是以设计院牵头的工程总承包模式和以施工企业牵头的工程总承包模式。实践工程中,两种模式各有优缺点。

  设计是所有工程项目的起点,设计企业在做项目的时候,具备先天的技术主动权,享受上游带来的优势。对比目前仍处于劳务密集型产业的施工企业来说,设计院作为智慧密集型的代表,更容易赢得业主信任。

  但是,设计院也有自身的不足。比如,设计院与一线市场的联系不如施工企业紧密,对报价不敏感。设计院通常采用计件工资制,这使得图纸的合理性和经济性与设计师的关联较弱。当业主对图纸有进一步要求时,对图纸的修改和优化往往很难达到最优化。

  施工企业具有强大的项目管理能力,在施工过程中需要解决实际问题时,施工企业往往比设计企业调整起来更加灵活;此外施工企业由于长时间在现场,很清楚需要优化的方面,造价更为合理。由施工单位牵头有利于总价控制,可以在保证合理性的前提下降低成本,提高利润率。

  但是,施工企业处于价值链下游,施工就是将图纸转变为实体建筑的过程。在这个过程中,施工企业很难推翻图纸,施工过程中即便发现问题,也不能跨越设计单位自行解决。

  无论是设计企业作为牵头单位还是施工企业作为牵头单位,实践工作中都有各自的不足,比较理念的状态是设计施工一体化企业来作为总承包商。

  今年3月施行的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第十二条规定:“鼓励设计单位申请取得施工资质,已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的单位,可以直接申请相应类别施工总承包一级资质。鼓励施工单位申请取得工程设计资质,具有一级及以上施工总承包资质的单位可以直接申请相应类别的工程设计甲级资质。完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。”但就目前国内市场而言,设计施工一体化企业还比较少,还有待市场的进一步培育。

  2.联合体投标资质等级如何确定

  众所周知,工程总承包的初衷是让总承包单位来完成工程从设计、采购、施工、造价、监理等工程全过程。但实际操作中,工程总承包更多的时候是联合体承包。《建筑法》和《招标投标法》都有关于联合体承包的规定,但其对于工程总承包模式下的联合体承包没有更为明确的规定。实践中不免遇到疑惑之处,哪些单位可以组成工程总承包联合体?资质不同应如何确定联合体的资质等级?

  哪些单位可以组成工程总承包的联合体?

  2003年,建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市[2003]30号)中规定: “工程勘察、设计、施工企业也可以组成联合体对工程项目进行联合总承包。”

  2017年,住建部在《“十三五”装配式建筑行动方案》中明确规定:”设计、施工、开发、生产企业可单独或组成联合体承接装配式建筑工程总承包项目,实施具体的设计、施工任务时应由有相应资质的单位承担。”

  可见,从勘察、设计、施工,到开发、生产企业都可以组成总承包联合体。这也导致实际工作中,工程总承包联合体五花八门,良莠不齐。

  此外,关于联合体资质等级问题,也有待进一步细化。

  《招标投标法》三十一条中规定:“两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体,以一个投标人的身份共同投标……由同一专业的单位组成的联合体,按照资质等级较低的单位确定资质等级。”

  实践中有这样一个案例:招标文件规定投标人应当同时具备建筑工程甲级、风景园林甲级设计资质。A公司具有建筑设计甲级资质,找具有园林甲级设计资质的B公司组成联合体,联合体协议约定A公司承担建筑设计,B公司承担园林设计工作。评标时,评标委员会发现B公司不仅具有园林甲级设计资质,还具有建筑设计乙级资质,最终根据同样资质按照最低评定,认定该联合体不符合资格条件,将AB组成的联合体予以废标。

  从这个案例中不难看出,关于总承包单位以联合体形式投标的,在进行资质认定时,是按照具体分工来划定资质还是完全按照资质本身来划定资质,实践中并没有明确的答案。

  3.总承包模式下的专业分包、材料采购是否需要招标

  总承包单位中标后,是否必须对分包工程或材料采购进行招标?这个问题,在实操过程中有很多误区。如,有人认为只要建设资金来源于国有资金,达到招标的规模标准的就应当招标。按照《必须招标的工程项目规定》(国家发改委第16号令),国有资金占控股或主导地位的项目、关系社会公共利益和公共安全的项目,施工单项合同估算价在 400万元人民币以上;重要设备、材料等货物的采购,单项合同估算价在 200 万元人民币以上;勘察、设计、监理等服务的采购,单项合同估算价在 100 万元人民币以上,必须招标。那么,投资资金为国有资金的总承包项目,总承包单位若要采购100万以上的专门服务,是否还需要招标。这在实践工作中是一个无解的问题。试想,投资资金是国有资金,但承包给一个民营企业后,该民营企业作为招标人,其资金性质是按国有资金定论还是按民营企业的自有资金定论,现有法律规章中并没有明确答案。

  再者,《招标投标法实施条例》第二十九条规定:“以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的,应当依法进行招标”。这是否意味着暂估价形式之外的依法必须进行招标的项目,可以不进行招标。

  《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(建市规[2019]12号)出台后,这个问题才渐渐清晰,其第二十一条规定:“工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。但以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包时,属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的,应当依法招标。”但是,目前由于审计严格,加之行业深陷误区以久,即便有政策开道,很多项目仍然不敢放开手脚的直接发包。

  参考文献

  [1]《EPC工程总承包优缺点分析》,赵宝良,《建筑实践》,2019年11期.

  [2]《工程总承包,设计院和施工企业谁牵头更好?》,韩璐,筑龙学社建筑施工.2018-11-07.

  [3]《EPC工程总承包联合体资质如何确定?》 高登项目管理.2019-10-23.

责编:冯君
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