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招标代理机构如何做好服务装备采购工作

2020年07月08日 作者:孙妍琰 打印 收藏

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  随着国家装备建设模式的深入改革,装备的采购工作受到全社会的广泛关注和积极参与。为了提高装备采购工作的规范性和时效性,有关部门逐步尝试委托代理机构承担采购工作,并于2017年遴选了13家招标代理机构承担采购业务。经过近3年的实践,招标代理机构已成为装备采购工作的重要组织力量,为装备建设作出突出贡献。

  一、装备采购项目的特点

  (1)采购项目种类多:装备采购与政府采购货物类型存在较大差异,既有抗击新冠肺炎疫情中后勤医院支援武汉所携带的各类医疗设备,也有飞机、火炮等专用装备,既有电脑、服务器、轮胎、蓄电池等通用货架产品,也有近地低轨卫星等高精尖专业产品。

  (2)采购项目涉及广:装备采购项目由于其特殊属性,标的涉及通用货物、非标定制、科研定制、集成服务、技术开发、技术总体、工程总包、工程分包等,不同采购类型可划分为不同采购阶段,包括科研、研制、购置、维修等,目前代理招标服务已延伸至各类型装备采购项目全生命周期的各个阶段。

  (3)采购项目密级高:装备采购项目虽然包括社会通用的非密项目,但大多为密级较高的项目,因此,严格执行保密制度是装备采购项目招标代理的重中之重。从涉密服务能力上看,各招标代理机构已对非密、脱密、秘密的项目形成了完善的业务保密工作流程。

  二、装备采购项目遵循的原则

  有别于其他采购项目,装备建设的根本任务是建设满足国防需要的攻防结合配套齐全的装备系统,保证国家有关力量遂行日常训练和其他任务需要。所有采购业务工作都要遵循特定原则:

  (一)遵循政府采购基本原则

  装备采购使用的是国家财政资金,其遵循的最基本的原则依然是政府采购基本原则,且装备采购是以预算管理为核心,即在刚性预算约束下强调计划的主导性。鉴于装备的特殊属性,个别原则有别于政府采购:

  (1)回避原则:与一般政府采购不同,装备采购市场竞争主体并不充分,容易出现无法回避的现象。因此在回避原则上,除了要求主动回避外,在避无可避的情况下,可经上级批准允许相关供应商参与采购过程。

  (2)宏观政策导向原则:主要强调融合政策和自主创新政策的引导,引入竞争保护等措施保证民营企业的参与热情和参与机会,但对于扶持小微企业、少数民族企业保护等政策导向一般不考虑。

  (二)以国家安全需求为牵引

  装备的采购必须以满足国家安全需求为前提,不仅仅局限于标的物,其采购程序、要求、评审标准等也必须基于这个原则。在特定市场内,各类装备都可以区分为“专用”和“通用”两部分。其中购置类项目中的“通用”产品采购,与政府采购中的货物采购非常相似,竞争主体多、采购文件的标准化程度高、采购人成熟度高。但总体上,装备属性特殊,有的采购标的从无到有,或需全新研发,或需改进提高,有的需要开展多方案竞争、多阶段竞争,需要既进行方案择优又进行试验比对,难以清晰定义需求、明确量化指标;有的项目需要进行探索尝试,需要中期调整甚至撤销;有的无法预设标的,投入成本高,失利补偿难度大。

  (三)积极引入四个机制

  装备的采购组织实施过程中,积极引入竞争、评价、监督、激励机制,在采购各个环节都贯彻四个机制的要求。对于项目实施,要求积极竞争,规范竞争程序,不得以不合理理由规避竞争。即便是单一来源项目,在分系统或配套项目的采购具备竞争条件时,也应当开展竞争性采购。积极推动一体化竞争,把研制、购置的市场链进行整合,特别是,对于技术风险可控、研制周期不长、技术状态和采购数量明确、规划计划和经费落实、具备竞争条件的采购项目,应当区分情况优先开展预先研究与研制一体化,研制与购置一体化,购置与维修一体化,或者科研、购置、维修一体化竞争性采购。设立保护机制,鼓励失利企业持续参与竞争。

  (四)贯彻效益最佳方针

  采购装备的目的是为了维护国家的根本利益,满足维护国家安全和领土完整的需要。是否满足国家安全需要是装备采购的核心效益。装备采购要形成有效需求,是指所采购的各类装备,并非技术指标愈高愈好,而是以适用为好,适度为宜。从技术复杂程度和招标实施难度的角度对比,装备采购更适合与大型复杂工程建设项目和PPP项目进行对标。此类项目,既要考核技术先进性又要考核实用性,既要考核设计图纸更要考核复杂环境适应能力。对供应商的综合实力要求较高,考核的指标体系复杂,实质性条款也较多,但相应地会适当降低价格权重,否则十项技术优势也抵挡不住一项低价优势。

  三、对主体责任落实的认识

  在装备的采购活动中,采购人的主体责任是否有效落实直接决定了采购活动的成功与否,主要体现在维护国家利益和社会公共利益、公正廉洁、诚实守信、执行政策要求、建立采购内部管理制度、注重经费使用效益、科学合理确定采购需求等方面。随着装备采购制度改革的不断深化,竞争性采购方式得到广泛应用,健全与完善相应的法律法规、提高采购人的法律意识、落实主体责任,势在必行。

  招标代理机构在实施装备采购活动中,应该落实双向监督机制,即服务、监督、引导采购人落实主体责任,同时接受采购人的监督。具体关注以下四方面问题:

  (一)采购需求要做到合规、完整、明确

  采购人的主体责任是确定采购需求,采购需求是指采购人对拟采购的货物和服务的技术、规格、性能以及质量的要求等。项目委托前,采购人应当对采购标的的市场技术或服务水平、供应、价格等情况进行市场调查,根据调查情况、资产配置标准等科学合理地确定技术需求。招标代理机构应当监督采购人对采购需求的设置是否合规、完整、明确,是否有指向性、倾向性。此外,国务院已明确取消的行政审批和行政许可资质,不得设为资格条件或评分因素。

  (二)严格落实履约验收规范

  装备采购应持续加强合同履约验收工作,建立相应履约考核办法,并通过中标产品抽查、末位公示、淘汰酌情递补、履约巡查等方式,提升成交单位售后服务水平,形成优胜劣汰的管理机制。同时,应及时签订合同,主动履行合同义务,并严格按照采购合同开展履约验收,落实履约验收责任,提升供应商履约质量。

  (三)加强内部控制管理

  根据已颁布并向社会公开的部分装备采购法律法规要求,采购人应当做好装备的采购业务的内部归口管理和所属单位管理,明确内部工作机制,重点加强对采购需求、政策落实、信息公开、履约验收、结果评价等的管理。各单位应根据实际工作情况建立本单位的内控机制。

  (四)积极落实相关政策

  按照国家安全需求,装备的采购活动应当以有助于实现国家的经济和社会发展政策为目标。随着民营企业参与装备建设的积极性不断高涨,参与范围和规模日趋扩大;专业承担装备建设的大型国企之间、集团公司内部的竞争程度和水平不断提升,在装备建设竞争市场格局内初步形成了一批跨行业、跨专业的竞争主体。因此在采购实施过程中,采购人要积极落实国家有关政策,主动在竞争范围、竞争格局、竞争有效性上作出突破。

  四、对提升采购效益的认识

  确保装备采购执行程序操作合法、合规,是采购业务执行的基础要求,采购人应当协同招标代理机构建立规范的采购程序和相互支撑的工作机制,实现科学高效的采购管理,提升采购整体效能。

  (一)采购方案科学合理可行

  采购方案是实施采购的基本依据,依据装备的有关要求,在拟定时应当包括以下内容:

  (1)组织形式:明确是自主采购还是委托采购;

  (2)采购标的:明确采购任务,合理实施标段划分,详细标定标的物的技术属性和商品属性;

  (3)采购方式:明确招标(公开、邀请)、竞谈、询价、评审确认等方式,并说明方式选择的依据;

  (4)竞争范围:规范入围的承研承制单位基本要求,详细界定有效响应主体资质要求;

  (5)采购流程及实施进度:详细设计具体采购流程,提出采购实施进度要求;

  (6)确定承研承制主体的原则:明确中标人数量(装备采购允许一标多中)、标的分配原则、竞争补偿机制;

  (7)评审委员会组建方式:依法依规明确评审委员会构成原则、各类别评审专家比例要求、技术专业品类要求、特殊专业拟定范围、候选人等;

  (8)评审方式、流程和细则:明确评审流程的实施细节、评审依据、评审要素和评价方式等。

  采购方案的制定,应当注重法律法规适用性、采购方式合理性、信息发布准确性、采购流程合规合法性等问题。就法律法规适用性而言,装备的采购法规体系比较繁杂,往往预算经费来源决定了法律体系的适用性,应灵活运用法律效力层级处理适用性关系。就采购方式合理性而言,标的物的需求决定项目属性,而项目属性和规模决定采购方式。就信息发布准确性而言,要依据项目特性把握必须发布原则、适度公开原则。

  制定采购方案时应处理好以下敏感问题:一是各类价格数据的区分,如预算、标底、最高限价、最低限价、评审基准价、投标价、评标价、中标价、合同签约价;二是总体单位、前期咨询单位的回避机制;三是科研项目的超承制范围授标;四是潜在竞争承研承制名单、商业竞争信息、评审专家信息、评审过程信息的管理;五是比测样机的管理、测评与评审关系;六是围标串标、不当利益输送、虚假应答行为的管理。

  (二)采购流程设计合理合法

  在设计装备的采购流程时,应严格遵守法律法规的要求和基本原则。如入围条件,应避免通过设置特定的、与需求无必然关系的资质要求,排斥承研承制单位竞争;对于评价标准、评分细则的设置有无倾向性,技术需求指标有无排他性;对于人员公正性,应遵循回避原则、无利益关系、没有影响公正的言行;对于程序公正,应保证客观事实的判定公正,第三方介入性公正,评审中专家公正行权;对于结果公正,应保证对于竞争结果的认定要公正,对于异议的诉求要公正,基于竞争性要约承诺而形成合作的行为要公正;在保密要求上,除遵守国家相关保密要求外,应向招标代理机构和承研承制单位明确,在技术层面(技术标准)和商务层面(交货地点)保证商业秘密,遵循《反不正当竞争法》《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定(修正)》的要求。

  (三)准确清晰表达采购需求

  采购需求是采购效益实现的基线,合理的采购需求才能保证采购效益的持续提升。在确定采购需求时,应明确采购需求是采购人的主体责任。

  在采购活动开始前,采购人必须确定采购需求具备以下条件:第一,需求表达完整,符合实际采购目的;第二,可有效竞争,不存在违背装备采购基本原则的事项;第三,信息发布的保密要求符合采购需求的特性。

  确定采购需求时应该充分讨论。采购人可以通过招标代理机构了解市场信息、组织市场调研、查询同类同型产品模型等,也可以通过需求对接了解市场竞争意愿,还可以通过第三方专业机构或行业专家了解市场信息,优化采购需求,制定评审策略。

  采购需求是要约邀请,是用来应答、评价、履约的,因此要遵循SMART原则:需求指标必须是实际需求的具体表现;需求指标必须在竞争评价阶段可衡量;需求指标必须是在合同履约阶段可达到的;需求指标的衡量和达成,可以通过客观载体或效果明确证明和观察;需求指标必须具有明确的达成或截止期。

  装备采购工作由于其自身的特殊性,采购要求、采购程序、采购规则一般不为招标代理机构所知,且在实践中有诸多与政府采购不一致的地方,以上仅是对当前招标代理机构在服务装备采购工作的粗浅认知,仅供从事装备采购代理任务的同业人员进行参考。

责编:冯君
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