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PPP并非融资方式

2020年07月08日 作者:杨卫星 尹昱 打印 收藏

  Finance在英语中有丰富的含义,名词词义有资金、财政、金融、财务、财力等,动词词义有筹措资金、提供资金、负担经费、资助等。Finance的词根fin表示边界,又表示一个事情的结束(如final最后、finish完成),ance 表示抽象名词。在欧美交易结束才付款,所以Finance引申为付款。Finance在不同的英语短语搭配中词义不同,Public finance是财政学,Finance expense是财务费用,Finance leasing是融资租赁,Finance Close中Finance是出资的意思,它说的是项目资本金到位、首次提款条件已满足,即项目建设资金到位,与其译为融资关闭不如叫投资关闭,建议译为首次提款。我国财政部的英文为Ministry of Finance,这里Finance为财政,Ministry of Finance显然不能回译为金融部或融资部。英国财政部为Her Majesty’s Treasury (HMT),同样不能硬译为“女王陛下的金库”。加拿大也将PPP 模式称为Alternative Financing and Procurement(AFP),可译为“另类出资和采购”,凸显了政府付费类PPP的政府采购属性;从这个角度说,可以为PPP这个首字母缩略语倒推出一个新词“Public Procuring Private”(政府采购私人),似乎颇得政府付费类PPP的神韵。

  PFI应译为私人出资活动

  PPP是融资方式这一误导性很强的错误认识,源于将英国PFI错译为“私人融资计划”。Private Finance Initiative(PFI) ,英文原义为“利用私人资金提供公共设施的活动”(The undertaking with respect to the realization of public Facilities by utilizing private funds[CIC..Constructors’Key guide to PFI, Thomas Telford, London.1998.]),流传最广的译法是“私人融资计划”,其次是“民间主动融资”,均将此处的Finance误译为“融资”,有的干脆就叫PFI融资方式。这是个典型的错译,“私人融资计划”字面意思使人误解,是说私人给地方政府贷款吗?如果将其回译,恐怕会让英国人一头雾水吧?其实上述原文说得很清楚,PFI就是私营部门提供资金,即出资或投资,因此译为“私人出资活动”为宜。

  “私人融资计划”译法虽已流传20多年,可以说己约定俗成;况且2018年10月英国议会已明确停止PFI及其继任者PF2,讨论这一化石术语的译法似无意义。但由于这一轮PPP是仿照英国PFI的,这个错译又流传甚广,使PPP是融资方式的误解有了依据,并暗合了地方政府将PPP作为一种融资工具的心理。有人从PFI译为“私人融资计划”得出结论:“英国就说PPP是融资方式”,殊不知此处的Finance是动词,是“带来资金”或“出资”的意思。2014年、2015年这一轮PPP模式开始时,有人仿照“私人融资计划”称PPP模式为PPP融资方式,并出现了“PPP模式的核心功能是融资”“PPP模式成为地方政府融资的一种重要模式”等似是而非的模糊认识,追根溯源都在于此。这种错误理念及认识导致了各种PPP乱象陆续出现,又有人提出:“对PPP的认识需再深化,PPP不仅仅只是融资工具”。其实这种认识仍不到位,PPP根本不是地方政府的融资工具。

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  PPP理念必须区分投资与融资

  PPP将社会资本引入基础设施,社会资本带来了资金,提供资金是投资行为,这不是社会资本对地方政府的融资。目前地方政府合规的融资方式只有发行一般债券和专项债券,PPP不能成为地方政府的融资工具。PPP具有多种属性,既是实施机构与社会资本之间的采购关系,也是社会资本与地方政府之间的投资关系。只有社会资本(借款人)与贷款银行之间的借贷才是融资关系,这属于PPP利益相关者之间的关系,是PPP第二层的关系。既然PPP是一种基础设施和公共服务的投资方式,那么社会资本就应承担投资的风险,根据绩效考核获得相应投资回报。

  投资和融资行为两者承担的风险是不一样的,投资回报自然不能搞保底承诺、回购安排、明股实债,融资(贷款)则不论项目收益及绩效如何都应支付固定的利息。特许经营类PPP项目可以有最低需求保障Minimum Demand Guarantee(MDG),指政府与项目公司约定一个项目的最低需求(使用)量,当项目实际使用量低于最低使用量时,政府按约定的最低使用量付费,这与融资关系中的固定利息不是一回事,不是固定回报。政府保证基本需求量只是社会资本投资回报的一个变量,最终回报取决于项目公司提供产品服务的数量和质量,包括需求量、定价和调价机制、成本控制和绩效考核等综合因素。因此基本需求量对应的收益是承担风险的、不是无条件的,而固定回报是无论项目建设和运营状况如何,政府方均按照社会资本投资金额的一定比例付费。

  地方政府不能把PPP当成一种表外融资工具

  地方政府是PPP的主要参与者,搞PPP的动力主要来自把PPP当成一种融资工具,PPP在中短期内对地方政府很有吸引力,但长期来看,地方政府面临着财政承诺(financial commitment)的压力。既然理解成融资,政府付费类PPP(英国PFI的主要类型)自然可以是固定回报、保底承诺了。早在2015年6月,财政部金融司就发布《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57号),重申严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资。为什么有的地方假借PPP搞变相融资屡禁不止?根源就在于对这个问题认识不彻底,道理上也没有说透。应该明确PPP是投资方式的一种,不是地方政府的融资工具,不仅变相融资不行,而是当成融资工具就不对。地方政府把PPP当成一种融资手段,自然就会出现三家银行中标一个市本级轨交8号线PPP项目社会资本方,变成招融资方的例子。不少地方对PPP的认识还停留在融资工具这个层面,PPP的正确理念在基层还没有树立起来。

  目前PPP项目的财政支出责任是唯一能够纳入预算、合规支付的,这是地方政府热衷于搞PPP的一个重要原因,PPP被视为一种表外融资工具(off—balance sheet finance vehicle),PPP有不算负债又能纳入预算的政策红利。2019年12月17日,《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》颁布,它服从了国内PPP特色及政府债务管理的要求,不完全与国际会计准则趋同,国际上部分国家是把有些结构的PPP项目放在表内政府债务的计量中的,PPP等表外工具被认为是“财政幻觉(fiscal illusion)”的一个例子。端正PPP理念,要明确PPP不是地方政府的融资工具,要回归提高建设和运营效率的初心。

责编:杨金亮
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