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☆案情介绍☆
根据某省发展改革委批复，某银行办公大楼项目装修工程参照省重点建设项目进行招投标监管。房屋装饰公司、装饰工程公司、房屋建设集团等26家单位参加了投标。经评审，装饰工程公司为中标候选人。评标结果公示期内，投诉人房屋装饰公司提出异议，后因对答复不满提起投诉。投诉事项及主张：本项目招标答疑文件第七条中明确指出提供综合单价分析表，中标候选人未在投标文件电子文件或纸质文件的任何一处中提供综合单价分析表，投标文件不齐全，缺少重要组成部分，要求取消装饰工程公司中标候选人资格，重新评审此项目。
省发展改革委查明：(1)本项目招标文件中无有关综合单价分析表的任何规定，招标文件前附表“3.5实质性响应招标文件及评审打分资料”中未涉及有关“综合单价分析表”的内容;前附表“10.1否决投标的情形”中明确“除本条规定以外，招标文件中其他条款均不得作为否决投标文件的依据”，未发现该条款中设置了“未提供综合单价分析表，其投标文件将被否决”的规定。另，招标补充文件中有投标人提问：“综合单价分析表是否需要打印?”，招标人回答：“综合单价分析表需要打印”。
(2)招标文件“投标人须知前附表3.7.4投标文件份数”中“一、投标文件份数”中规定：“(一)加密电子投标文件(.ZJSTF)一份(上传至交易平台)，作为投标文件正本。(二)与上传的电子投标文件内容完全一致的纸质投标文件一份，作为投标文件副本”。本款“三、纸质投标文件说明”中规定：“(二)因系统原因所有投标人上传的电子投标文件均无法解密时方采用纸质投标文件开标”。
(3)本项目成功解密了投标人上传的电子投标文件，顺利完成开标，未启用纸质投标文件，纸质投标文件不作为评审依据。
(4)中标候选人在电子投标文件商务标部分已标价工程量清单中提供了《综合单价分析表》。
(5)《建设工程工程量清单计价规范》(GB50500—2013)未将综合单价分析表及相关内容列为强制性条文。
省发展改革委认为：由招标人编制并公开发布的明确资格条件、合同条款、评标方法和投标文件响应格式的招标文件，是投标和评标的依据。经调查，中标候选人电子投标文件中提供了《综合单价分析表》，投诉人反映的中标候选人电子投标文件未提供综合单价分析表与事实不符。该项目按照招标文件的约定完成对电子投标文件开标，未启用纸质投标文件，评标专家依据电子投标文件作出评审意见，纸质投标文件不是专家评标的依据，是否提供综合单价分析表并不影响评审结果。对于投诉问题，根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条第(一)项规定，做出如下处理意见：投诉缺乏事实根据和法律依据，驳回投诉。
☆案情分析☆
1.未将投标文件缺失列入否决投标事项的，不应否决投标。《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十五条规定：“下列情况属于重大偏差：(一)没有按照招标文件要求提供投标担保或者所提供的投标担保有瑕疵;(二)投标文件没有投标人授权代表签字和加盖公章;(三)投标文件载明的招标项目完成期限超过招标文件规定的期限;(四)明显不符合技术规格、技术标准的要求;(五)投标文件载明的货物包装方式、检验标准和方法等不符合招标文件的要求;(六)投标文件附有招标人不能接受的条件;(七)不符合招标文件中规定的其他实质性要求。投标文件有上述情形之一的，为未能对招标文件作出实质性响应，并按本规定第二十三条规定作否决投标处理。招标文件对重大偏差另有规定的，从其规定。”
在招标投标实践中，招标文件会对投标文件的组成及格式提出要求，投标文件必须按照招标文件要求进行编写，投标文件的组成应当符合招标文件要求，不得有缺漏项。招标文件对于投标文件的组成部分如有缺失将构成重大偏差应当否决投标的条款的，则应作否决投标处理。本项目在招标文件中对投标人是否对招标文件作出实质性响应以及否决投标的情形作了明确规定，也明确评标委员会须依据招标文件前附表“否决投标的情形”进行评审，从未将投标人是否提供纸质文件的综合单价分析表作为投标人是否对招标文件作出实质性响应的审查条件，“否决投标的情形”中并无“投标文件不齐全”的内容及“未提供综合单价分析表，其投标文件将被否决”的规定，且明确“除本条规定以外，招标文件中其他条款均不得作为否决投标文件的依据”，虽然在补充文件中对投标人的答疑中提及综合单价分析表需要打印，但也不能作为招标文件中否决投标的强制要求。因此，尽管纸质招标文件缺失“综合单价分析表”，也不能作为否决投标的条件，对其否决投标没有法律依据。
2. 电子招标投标时，依据电子投标文件进行评审。《电子招标投标办法》第六十二条规定：“电子招标投标某些环节需要同时使用纸质文件的，应当在招标文件中明确约定;当纸质文件与数据电文不一致时，除招标文件特别约定外，以数据电文为准。”纸质文件和电子投标文件不一致不作为否决投标的情形。而且本项目招标文件也规定了“因系统原因所有投标人上传的电子投标文件均无法解密时方采用纸质投标文件开标”，这符合《电子招标投标办法》第三十一条第二款“招标人可以在招标文件中明确投标文件解密失败的补救方案，投标文件应按照招标文件的要求作出响应”的规定。招标人明确的投标文件解密失败的补救方案就是以纸质投标文件代替进行开标，纸质投标文件除此之外再无其他用途。况且本项目开标顺利，未发生电子投标文件解密失败的情形。中标候选人装饰工程公司提供的电子投标文件中包含了投标软件系统要求提供的已标价工程量清单内容，是否提供纸质文件的综合单价分析表并不影响其投标的有效性。由于本案项目是采用电子招标投标形式，纸质投标文件不是必须评审的资料(装饰工程公司的纸质投标文件未拆封)，因此，本项目纸质招标文件即便缺失部分内容，也不影响评审。
☆案情启示☆
建议电子招标投标实行单轨制，取消纸质投标文件。电子招标投标某些环节需要同时使用纸质文件的，应当在招标文件中明确约定;当纸质文件与数据电文不一致时，除招标文件特别约定外，以数据电文为准。当然，电子投标文件内容和纸质文件内容应当一致。如需要以纸质文件为准，应当在招标文件中事前作出明确的约定。也可以要求提供纸质文件，作为电子投标文件解密失败时的补救措施，以此作为评标的依据。
