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用“加减乘除”提高投标保证金的规范性

2020年05月08日 作者:侯永正 打印 收藏

  规范投标保证金管理是深化政府采购制度改革的重要内容。而且世界银行2020年在《营商环境报告》评价体系中也将政府采购指标纳入其中,包括政府采购信息的可获得性和透明度、投标保证金的规范性、合同履行和政府付款的及时性、投诉机制的公平性四个方面。在此背景下,对如何提高投标保证金的规范性提出了更高的要求。笔者认为,投标保证金涉及到采购人与供应商的权利和义务,不能简单“一刀切”,应该将其作为优化政府采购营商环境非常好的切入点,用“加减乘除”来降低制度性交易成本,进一步优化中小企业发展环境,促进中小企业积极参与政府采购活动。

  扛起责任做好“加法”

  规范投标保证金管理的“加法”重在财政部门自加压力。

  一是要坚持主动作为。《政府采购法》规定“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门,依法履行对政府采购活动的监督管理职责”。面对当前供应商特别是中小企业参与政府采购交易成本高、投标保证金管理还不够规范、营商环境有待优化等问题,财政部门不能简单地“一刀切”,而是要敢于扛起做深、做细、做实的责任,不等不靠,积极谋划,主动站在采购人和供应商的角度换位思考,一方面要通过对投标保证金的规范切实减轻企业特别是中小企业负担,以促进中小企业积极参与政府采购活动,另一方面要有相应的新举措来约束采购人和供应商的权利义务。

  二是要坚持客观辩证。近年来,我国已形成了比较成熟的政府采购投标保证金管理制度,如《政府采购法实施条例》第三十三条,《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第二十条第一款第五项、第二十三条、第二十九条、第三十八条,《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)第十一条、第十四条、第二十条,《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库[2014]214号)第九条、第十二条、第二十二条、第三十一条,《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库[2014]215号)第二十一条等。

  应该说,这些保证金制度作为经济手段在政府采购实践中,对于预防和惩戒供应商违法违规违约行为,促进政府采购领域信用体系建设起到了较好的作用。当前为了优化政府采购营商环境,更好地降低供应商制度性交易成本,需要对投标保证金进一步规范管理,但不能“一刀切”地否定投标保证金的历史意义和现实作用,取舍一定要把握好度。而且投标保证金作为一种担保方式,是方法和手段,不是目的。要坚持目标导向,客观辩证地找准投标保证金规范管理的要点难点,统筹解决当前发现的问题和要实现的目标,切实构建更加开放、更加规范、更加合理、更加高效的政府采购新秩序。

  降低成本做好“减法”

  规范投标保证金管理的“减法”重在减轻供应商交易成本。

  一是要坚持取消减免。为了减轻企业特别是中小企业的负担,当前一些地区出台取消政府采购领域投标保证金的政策制度,要求在政府采购货物和服务招标及非招标采购方式活动中不再向供应商收取投标保证金,以促进中小企业积极参与政府采购活动。但显然这不是唯一,还有更多更好的差异化方法可创新可选择,对于一些不适合直接取消投标保证金的政府采购项目,也可以在减免等思路上下工夫。减免比取消的政策弹性更大、回旋余地更多、适用范围更广。可划分“可以减免”与“应当减免”、“可以取消”与“应当取消”等更细更具体的情形,来体现降低中小企业保证金支付成本的支持力度。如,对诚信记录一直优良的供应商,采取“应当取消”或“应当减免”的方式;对诚信记录总体良好的供应商,采取“可以取消”或“可以减免”的方式;由于不能抗拒的灾祸如受新冠肺炎疫情影响等原因缴纳确实有困难的供应商,也可以同意其延期缴纳、酌情减少或者免除。在自愿平等协商的基础上,也鼓励金融机构给予中小企业担保费率等方面的优惠或免除。这样对采购人和供应商的权利义务都有一个较好的约束、保护和正向激励作用。

  二是要坚持精简流程。时间就是金钱,企业成本的一个重要方面就是时间成本。不管是在投标保证金的取消减免上,还是在投标保证金的支付担保上,都应该考虑如何建立满足政策采购需求的快捷通道,尽量减少供应商的时间成本,不能让供应商为了投标保证金的取消减免“跑断腿”。按照国务院关于全面推广证明事项告知承诺制的要求,建立“承诺+信用管理”制度,让供应商以更少的时间来完成投标保证金的取消减免和担保等相关程序。同时,也做好收费系统的互联互通。对于确需缴纳投标保证金的供应商,要实现微信、支付宝、银联等多元在线支付,进一步提高供应商参与政府采购活动的便利度,切实节约供应商资金成本和时间成本。

  创新服务做好“乘法”

  规范投标保证金管理的“乘法”重在发挥政策的“四两拨千斤”作用。

  一是要坚持优化政策。政府采购是一项严肃的市场活动和法律行为,也是一个政策工具,在提高投标保证金规范性管理上要善于抓优化政策这个“牛鼻子”,围绕采购人和供应商权利义务平等关系重点考虑四个方面的问题,第一用什么新方法来替代投标保证金约束、规范供应商参与政府采购活动;第二如何杜绝一些滥竽充数、恶意竞争的供应商参与政府采购活动,避免扰乱政府采购秩序;第三若因供应商的过错行为给采购人造成损失时,如何降低采购人的索赔成本;第四如何把规范保证金的管理与发挥政府采购政策功能结合起来,优先支持脱贫攻坚、中小企业、创新和节能环保等政策功能的实现。同时,要完善现行法律法规,注重解决投标保证金退回这一老大难问题,坚决杜绝采购人、采购代理机构收取或占用没有法律法规依据的保证金。如制度规定采购人或者采购代理机构应当自中标通知书发出之日或采购合同签订之日起5个工作日内退还投标保证金。采购人或者采购代理机构逾期退还投标保证金的,除应当退还投标保证金本金外,还应当按中国人民银行同期贷款基准利率上浮20%后的利率支付超期资金占用费。实务中,由于采购人、代理机构等内部原因,通常难以在5个工作日内完成退还手续,也很少支付超期资金占用费,影响了政府采购的公信力。

  二是要坚持市场竞争。规范投标保证金管理要坚持服务型政府和合同性治理的市场化思路,其取消减免或收取等方式都不能搞“一刀切”,否则是走不远、走不快、走不稳的。采购人、采购代理机构要综合考虑项目情况、供应商资信状况、市场供需关系等情况选择是否收取、如何收取投标保证金。确需收取投标保证金的,采购人、采购代理机构应当允许供应商自主选择以支票、汇票、本票、保函等非现金形式缴纳或提交,对“不超过采购项目预算金额2%”的规定也要在标准下灵活合理要求,最大限度地降低供应商交易成本。在目前经济压力持续下行持续加大的情况下,更要注重发挥信用担保的作用,大力增强供应商合理使用信用担保这一政策工具的意识,多方位扩大供应商寻求担保的路径,通过降低信息不对称和逆向选择风险来提高银行、担保机构与中小企业之间的互信力和共赢度,通过信用增级、杠杆管理、风险分散等市场化运作手段来实现政府采购市场和信用担保市场“两个市场”的无缝对接,通过规范投标保证金管理来促进投标担保、履约担保、融资担保的深入开展,争取同步化解中小企业融资难融资贵问题,切实增加中小企业参与政府采购市场的机会。

  加强监管做好“除法”

  规范投标保证金管理的“除法”重在防风险。

  一是要坚持问题导向。“放权”不是“放手”,改革既要保证投标保证金降低供应商制度性交易成本,又要避免可能衍生的问题发生。要关注在减免取消投标保证金的同时,虽然给了供应商更大的自由度,降低了其参与政府采购活动的交易成本,但也意味着供应商可以极少的成本甚至是“零成本”投标。从一定意义上来说,供应商在投标有效期内随意撤回、撤销投标文件或中标后不能提交履约保证金和采购人签署合同等行为可能性增大,围标、串标的违法成本也明显降低。这就可能会增加采购人的采购成本,特别是对供应商违规时的索赔成本。而这正是监督管控的难点。要从采购人与供应商的权利义务平等的角度统筹考虑,通过法律政策约束、信用评价约束、合同约束和内控制度等政策协调和传导落实机制来化解风险。要健全政府采购网的实时监控系统,完善有关投标保证金管理系统,做到平时监督和年度检查常态化,加强对投标保证金规范性指标的监管,约束供应商和采购人、采购代理机构行为,通过创新有效的制度衔接来预防、制裁供应商的违法违规活动,切实维护政府采购正常秩序。

  二是要坚持“四类一体”诚信名单。当前我们之所以有底气取消或减免投标保证金,一个重要的因素就是我国诚信管理体系建设奠定了很好的基础。对社会而言,诚信是秩序,对企业而言,诚信就是财富。要按照“不立不破、先立后破”的原则规范投标保证金管理,丰富监管手段,把诚信体系建设与投标保证金的取消减免结合起来,与优化政府采购营商环境结合起来,尽快建立供应商诚信档案,建立以“白名单、红名单、灰名单和黑名单”为主要内容的诚信记录一体监管机制,健全守信联合激励与失信联合惩戒机制和信用修复机制,坚持及时更新完善形成一种市场化的利益、责任和制约机制,将供应商信用评价结果列入资格审查条件,明确信用评价权重,促进供应商从第一次进入政府采购市场的“白名单”积极向“红名单”转变,使“红名单”受益、“黑名单”受限,“灰名单”受警,切实防范政府采购风险,提高政府采购质量。

责编:梁晋
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