军队装备采购的法律法规适用

　　装备竞争性采购是提升装备采购质量、规范装备采购工作的重要手段。

　　目前相当数量军队装备采购项目采用竞争择优方式确定供应商，从全军武器装备采购信息网发布数据来看，涵盖项目演示、预研、科研、订购、维修、服务等门类。在越来越多军队装备竞争择优采购的背景下，梳理法规体系，理清适用范围，十分必要。

　　在我国招标采购立法中，国家颁布的法律法规有《招标投标法》《招标投标法实施条例》《政府采购法》《政府采购法实施条例》;此外，还有国家发展改革委、财政部等国家部委颁布的招标采购相关部门规章。军队为了规范装备采购，中央军委颁布了《装备采购条例》，原总装备部也颁布了相关的军事装备采购规章。

　　目前，军队装备竞争性采购工作主要依据《装备采购条例》等军队颁布的法规，并参考适用《招标投标法》《政府采购法》等国家、地方或行业法律法规。上述法律法规的规定存在诸多不同之处，如何适用和参考，一直困扰着采购项目的实施人员。

　　本文从法理学角度并结合法律法规的规定，结合采购招标实践工作中的思考，对问题进行梳理，希望能抛砖引玉，借以指导实践工作。

　　相关法律法规

　　根据《中华人民共和国立法法》的规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。国务院根据宪法和法律制定行政法规。国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

　　军事采购法律体系是以宪法和国防法为依据, 以军事采购法为主要法律, 以军事采购法规和规章为主体的体系。1根据相关规定，军队装备采购法律法规包括军事采购法律，中央军委发布的军事采购法规、以及军委各总部以及各军兵种、各大军区颁布的军事采购规章。

　　(一)招标投标法律法规序列

　　1.法律：《招标投标法》，全国人大常委会(2000年)

　　2.行政法规：《招标投标法实施条例》，国务院613号令(2012年)

　　3.部门规章：《工程建设项目货物招标投标办法》，7部委27号令(《国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、国家广播电影电视总局、中国民用航空局令第23号——关于废止和修改部分招标投标规章和规范性文件的决定》(以下简称“23号令”已修订2013年)

　　《评标委员会和评标方法暂行规定》，七部委第12号令(23号令已修订2013年)

　　《评标专家和评标专家库管理暂行办法》，发改委第29号令(23号令已修订2013年)

　　《招标公告和公示信息发布管理办法》发改委第10号令(2018年)

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　　(二)政府采购法律法规序列

　　1.法律：《政府采购法》，全国人大常委会(2003年)

　　2.行政法规：《政府采购法实施条例》，国务院658号令(2015年)

　　3.部门规章：《政府采购货物和服务招标投标管理办法》财政部87号令(2017年)

　　《政府采购非招标采购方式管理办法》财政部74号令(2014年)

　　《政府采购质疑和投诉办法》财政部94号令(2018年)

　　《政府采购信息发布管理办法》财政部101号令(2019年)

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　　(三)军事装备采购法律法规序列

　　1.军事采购法律：《国防法》全国人大(1997年)

　　2.军事采购法规：《装备采购条例》中央军委[2002]军字第50号(2002年)

　　3.军事采购规章：《竞争性装备采购管理规定》装法[2014]3号(2014年)

　　《装备采购方式与程序管理规定》原总装[2003]装字第7号(2003年)

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　　立法目的、调整范围与采购方式

　　我国招标采购法律体系“多法”并存，规章众多。招标投标法、政府采购法、军事装备采购法各有各自的立法目的、调整范围和采购方式且调整范围又互有交叉重叠。

　　(一)招标投标法

　　招投标制度是社会主义市场经济体制的重要组成部分。在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用招标投标法。《招标投标法》2000年颁布，其立法目的是为了规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量。

　　招标投标法规定了必须招标的范围，即在中华人民共和国境内进行大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。上述招标投标活动的工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购。

　　同时，如政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的适用《招标投标法》及其实施条例。

　　招标投标法规定的招标方式有公开招标、邀请招标两种。

　　(二)政府采购法

　　《政府采购法》2003年颁布，立法目的是规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，促进廉政建设。其规范的是各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金的采购。

　　政府采购工程建设有关的货物、服务，采用其他方式采购的适用政府采购法及其实施条例。这里的其他方式是指除招标以外的竞争性谈判、询价、单一来源方式等。

　　政府采购法规定的采购方式有：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。

　　(三)军事装备采购法规

　　《装备采购条例》等军事装备采购法规的立法目的是为了规范中国人民解放军装备采购工作，提高装备采购效益，保证装备采购质量。

　　装备采购，是指军队装备机关、有关部门依据国家法律和本条例的规定，采购武器、武器系统和军事技术器材等装备的活动。

　　其规定的采购方式有公开招标采购、邀请招标采购、竞争性谈判采购、单一来源采购、询价采购、经总装备部认可的其他方式采购方式。

　　法律法规的适用原则

　　根据上文对于招标投标法、政府采购法、军事采购法规等相关内容的梳理，笔者认为军队装备采购项目的法律法规适用原则如下：

　　(一)优先适用军事装备采购法规

　　目前我国军事采购法规的许多概念和程序均沿用了政府采购法的规定和做法。尽管如此，军事采购法规和政府采购也分属于不同的独立体系。从各国立法看，由于军事采购和国家政府采购在采购目标、对象、性质的相异性，各国在本国政府采购的法律体系上，都建立了相对独立的军事采购法规体系。

　　在我国，军事采购法规有一些不同于地方的特殊规定，比如说允许“一标多中”。再比如，符合条件的装备承制单位或者投标人不足“两家”的应予废标，这些规定都是源于军队装备采购的特殊性。

　　《政府采购法》规定军事采购法规由中央军事委员会另行制定。也就是政府采购法把军事采购排除在了政府采购法的调整范围。因此军事装备采购不适用《政府采购法》的规定，毋庸置疑，而应适用军事装备采购法规的规定。

　　(二)招标项目同时适用招标投标法

　　《招标投标法》是全国人大常委会颁布的法律，其规定在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。而且招标投标法并没有像政府采购法一样排除军事法规到本法的调整范围之外。根据法的效力位阶，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。因此其效力层级高于军事采购法规和军事规章。

　　同时，《装备采购条例》规定采用公开招标、邀请招标方式采购装备的，适用国家有关法律规定的程序。笔者认为这里的国家法律指的就是《招标投标法》。因此，军队装备采购不仅要适用《装备采购条例》《装备采购方式与程序管理规定》《竞争性装备采购管理规定》等的规定，而且对于公开招标、邀请招标的项目还应适用《招标投标法》的规定。

　　应当注意的是《招标投标法》把招标分为依法必须招标的项目和非依法必招的项目，且二者适用的规定不一样，对于依法必须招标的项目要求比较严格，招标投标法大部分规定均只是针对依法必须招标的项目。招标投标法规定的依法必须招标的项目是指工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购。而军队装备采购是指采购武器、武器系统和军事技术器材等装备的活动。因此大部分装备采购均无需适用招标投标法依法必招的有关规定要求，仅适用于其他规定即可。

　　但不可回避的是仍存在个别条款在军事采购规章的规定与招标投标法上位法的规定存在差异的情况。

　　比如：《装备采购方式与程序管理规定》中规定邀请招标采购是在一定范围内选择不少于两家承制单位向其发出投标邀请书。而《招标投标法》规定应当向三个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书。考虑到装备采购的特殊性，军事采购规章应有法律层级的军事采购法作为上位法支撑。

　　因此，有专家建议从发展趋势和需要看，应该制定规范和保障军事采购的专门法律。从与当前国家颁布的法律的关系考虑，可制定一部与其平行的“军事采购法”，对于军队物资采购、军事装备采购中的共性问题作出明确规定。这样从法理上关系会更加顺畅。

　　(三)其他法律法规可参照但不强制适用

　　《装备采购条例》《装备采购方式与程序管理规定》《竞争性装备采购管理规定》等军队现行法规条例出台时间较早，军改后的相关法规尚未更新。当前，军队正大力推进军事政策制度改革，与新形势下强军建设相匹配的军事装备采购法规体系将逐步制定和推行。相对而言，现行地方法律法规相对较为完善，不仅有法律，行政法规，还有发改委、财政部颁布的部门规章，比如常用到的发改委27号令，财政部87号令、74号令等的规定都可以为军队装备采购项目的实施提供一些规范性的依据和解决方法。但应根据装备采购需求特点和实际，合理取舍，科学参考。例如，针对“围标、串标”，军队装备采购无相关制度规定，在符合保密要求的前提下，这些部门规章和规范性文件可以引用执行;针对“专家库建设以及专家的抽取等规范化管理”，相关部门规章和规范性文件可以参考引用执行;而针对“投标人资格”，军队装备领域有其独有的资格制度要求，此时则不能完全生搬套用。