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当前中央企业参与PPP项目的4个建议

2020年02月19日 作者: 打印 收藏

       2014年以来,国家大力推 广PPP模式。经过近5年的快速 发展,截至目前,我国纳入财政 部综合信息平台管理库的PPP项 目高达9296个,入库项目金额 141603.26亿元,投资规模已居世 界首位。总体来看,PPP从引入时 的融资工具发展到现阶段的经济 政策,未来必将成为影响广泛而 深远的国家治理理念。

  为了进一步规范PPP模式, 推动我国PPP事业实现高质量发 展,2017年以来,相关重要政 策陆续发布,无论是对PPP项目 运作本身,还是对PPP参与各方 均提出了更高的要求。中央企业 (以下简称“央企”)资质优、 资信好、实力强,是参与中国式 PPP项目(PEP)的主力军。但 在相关政策影响下,央企也必须 立足自身优势,调整发展战略, 主动适应政策形势,才能更好地 参与项目。本文尝试通过分析相 关政策对PPP模式的影响,就央 企在当前参与PPP项目给出有关 建议。

与中央企业PPP项目相关的 重要政策

  2017年11月,为规范PPP项 目实施,财政部下发了《关于规 范政府和社会资本合作(PPP)综 合信息平台项目库管理的通知》 (财办金[2017]92号),明确 对已入库项目整改清退的“七项 标准”和新项目入库的“四项门 槛”。国务院国资委下发了《关 于加强中央企业PPP业务风险管控 的通知》(国资发财管[2017] 192号),进一步提高了中央企业 参与PPP业务的风控标准。

  2018年,有关部门陆续下 发了《关于规范金融企业对地方 政府和国有企业投融资行为有关 问题的通知》(财金[2018] 23号)、《关于规范金融机构资 产管理业务的指导意见》等一系 列政策文件,进一步督促金融企 业加强风险管控和财务管理,严 格资本金审查并规范资产管理业 务,PPP项目融资渠道大幅收紧。

  2019年,财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发 展的实施意见》(财金[2019] 10号),明确了规范的PPP项目具 备的特征,进一步严格项目风险 分配、绩效考核和投融资模式, 虽允许符合条件的项目采用政府 付费的回报机制,但也堵住了新 签约项目从政府性基金预算、国 有资本经营预算安排PPP项目运营 补贴支出的渠道。随着《政府投 资条例》(国务院令第712号)、 《关于依法依规加强PPP项目投资 和建设管理的通知》(发改投资 规[2019]1098号)和《关于加 强固定资产投资项目资本金管理 的通知》(国发[2019]26号) 等法规、文件的出台,虽然在一 定程度上优化了资本金管理,但 也在项目在线审批监管、投资控 制等方面提出了更高的要求。与 此同时,《关于做好地方政府专 项债券发行及项目配套融资工作 的通知》(厅字[2019]33号) 和2019年9月4日国务院常务会议 有关精神,也让各界开始对比PPP 和专项债券两种模式的优劣,并探讨两者结合推动“六稳”工作 的可能性。

  综上所述,2017年底以来, 相关政策层出不穷,这对PPP模式 产生了深刻影响,也对央企参与 PPP项目提出新的挑战。

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相关政策对PPP模式及央企 参与项目的影响

  1.其他模式对PPP模式产生“挤出效应”

  (1)纯“使用者付费”项目 倾向于采用特许经营模式实施

  PPP项目的前置手续繁杂,按 照合规的方式运作一个项目往往 需要1—2年时间。特别是发改投 资规[2019]1098号文发布后,要求PPP项目须纳入全国投资项目 在线审批监管平台和全国PPP项目 信息监测服务平台;再加上财政 部综合信息平台,项目入库等前 置手续繁杂冗长,导致地方政府 对PPP模式存在畏难情绪。相较而 言,地方政府出于项目运作效率 考虑,对于完全市场化的纯“使 用者付费”项目,不再过多寄希 望于PPP模式,而更倾向于采用特 许经营模式实施。

  (2)专项债券政策或对部分 PPP项目产生“挤出效应”

  2019年,国家陆续下发相关 政策,大力支持专项债券项目。 2019年6月,中办、国办联合下发 《关于做好地方政府专项债券发 行及项目配套融资工作的通知》(厅字[2019]33号),允许专 项债券项目配套市场化融资。同 时,对于专项债券支持、符合中 央重大决策部署、具有较大示范 带动效应的重大项目,在评估项 目收益偿还专项债券本息后专项 收入具备融资条件的,允许将部 分专项债券作为一定比例的项目资 本金。2019年9月4日召开的国务院 常务会议,进一步提出提前下达限 额的专项债券可在部分符合要求的 项目中作为资本金,并明确最高比 例。专项债券虽然在投资效率和项 目管理精细化上无法和PPP相比, 但其发行流程便捷、运作效率 高、融资成本低,在部分领域更 易获得地方政府青睐。目前,PPP 和专项债券结合的政策还有待完 善,专项债券政策或将对部分PPP 项目产生“挤出效应”。

  2.相关政策对PPP模式本身的影响

  (1)缺乏运营收入的项目难 以采用PPP模式

  由于专项债券要求项目收益 与融资自求平衡,无法支持缺乏 运营收入的项目;而一般债券受 额度限制,通常难以满足项目融 资需求。因此,缺乏运营收入的 项目原本主要采用PPP模式来实 施。但由于财办金[2017]92号 文提出要审慎开展政府付费类项目,回报机制为“政府付费”的 项目实施将会更加困难。虽然财金 [2019]10号文明确,财政支出责 任占比尚未超过5%的地区,即可 新上政府付费项目。但其也同时指 出,将新上政府付费项目打捆、包 装为少量使用者付费项目,项目内 容无实质关联、使用者付费比例低 于10%的,不予入库。这造成在实 践中,监管部门、社会资本及金 融机构对于缺乏运营收入的项目采 用PPP模式存有戒心,无论是项目 入库审核、采购落地,还是融资交 割,难度均显著增加。

  (2)产业新城及片区开发类 PPP项目受冲击较大

  按照财金[2019]10号文的 规定,“新签约项目不得从政府 性基金预算、国有资本经营预算 安排PPP项目运营补贴支出。”文 件明确否定了政府性基金预算收入 用于PPP项目运营补贴的合规性。 这一方面否决了地方政府以政府性 基金预算支出降低财承占比的做 法;另一方面也使得之前主要依 赖于政府性基金预算收入作为项目 运营补贴来源的产业新城及片区开 发类项目彻底告别PPP模式。

  (3)绩效考核加码增加了融 资的不确定性

  财办金[2017]92号文要求 至少项目建设成本的30%参与绩效考核,文件下发后主管部门对 前期已落地和正在实施的PPP项 目进行了核查。部分地区为了确 保PPP项目合同完全符合财办金 [2017]92号文的要求,实施机 构与项目公司启动再谈判程序, 力图通过签署补充协议的形式明 确建设成本的30%参与绩效考 核。但据调研部分项目了解到, 由于担心绩效考核加码后,运营 期内获得实际付费不足以偿还金 融机构贷款,项目公司往往不同 意签署此类补充协议。

  财金[2019]10号文中提 出“建立完全与项目产出绩效相 挂钩的付费机制,不得通过降低 考核标准等方式,提前锁定、固 化政府支出责任”。目前有两种 “完全挂钩”的做法:一是绩效考核与全额服务费挂钩,即建设 期、运营期均参与考核;二是付 费仅与全部的项目产出挂钩,不 与全额服务费挂钩。但实践中, 为了确保项目顺利通过入库审 核,多数项目执行第一种做法。

  无论实操中执行尺度如何, 相关政策实质上均大幅提高了绩 效考核标准,虽说有助于建立 “全生命周期”的绩效体系,但 由于PPP项目公司收入风险增加, 从而导致金融机构在审核项目贷 款时更加谨慎,使得本来就困难 的PPP项目融资雪上加霜。

  3.相关政策对央企参与PPP项目的直接影响

  (1)央企筹集项目资本金渠 道受限

  国资发财管[2017]192号文要求,各企业要严格遵守国家 重大项目资本金制度,合理控制 杠杆比例,做好拟开展PPP项目 的自有资金安排,但不得通过引 入“名股实债”类股权资金或购 买劣后级份额等方式承担本应由 其他方承担的风险。这基本上否 决了央企通过设立各类基金、开 展结构化融资的可能性,资本金 筹集渠道大大受限。虽然国发 [2019]26号文允许通过发行权 益型、股权类金融工具,多渠道 规范筹措投资项目资本金,但要 求不得超过资本金总额的50%, 这使得央企难以通过权益性金融 工具在财务上实现PPP项目出表。

  (2)央企融资增信存在政策限制

  PPP项目实操中,为规避自身 风险,往往存在实施机构要求社 会资本变相代为出资或金融机构 要求社会资本的母公司或者关联 公司提供担保增信的情形。

  但国资发财管[2017]192号 文要求,“中央企业在PPP项目股 权合作中,不得为其他方股权出 资提供担保、承诺收益等;项目 债务融资需要增信的,原则上应 由项目自身权益、资产或股权投 资担保,确需股东担保的应由各方 股东接照出资比例共同担保。”

  换言之,项目公司“各方股东应按照出资比例共同担保”, 但财金[2019]10号文要求, 政府方出资代表不得提供任何形 式的担保、还款承诺。若存在上 述情形,已入库项目应当予以清 退,项目形成的财政支出责任, 应当认定为地方政府隐性债务, 依法依规提请有关部门对相关单 位及个人予以严肃问责。

  因此,上述政策冲突导致金 融机构的融资担保要求在实践中 难以满足,从而导致央企融资常 常陷入困境。

  (3)央企债务风险受到严格管控

  国资发财管[2017]192号文 规定:“一是纳入中央企业债务 风险管控范围的企业集团,累计 对PPP项目的净投资(直接或间 接投入的股权和债权资金、由企 业提供担保或增信的其他资金之 和,减去企业通过分红、转让等 收回的资金)原则上不得超过上 一年度集团合并净资产的50%, 不得因开展PPP业务推高资产负债 率。二是集团要做好内部风险隔 离,明确相关子企业PPP业务规模 上限;资产负债率高于85%或近 2年连续亏损的子企业不得单独投 资PPP项目。三是集团应加强对非 投资金融类子企业的管控,严格 执行国家有关监管政策,不得参与仅为项目提供融资、不参与建 设或运营的项目。”

  因此,前几年迅速扩张、资 产负债率较高的央企(尤其是建 筑类和金融类央企)参与PPP项目 受到严格限制,多数央企均有出 表需求。实践中,央企通常通过 占少量股权和其他企业(私人企 业)组建联合体的方式参与PPP 项目,这会导致两方面问题:一 是地方政府出于对央企所有制形 式的信任,多数会要求央企在联 合体中控股,从而导致联合体难 以组建。二是即便联合体组建成 功,复杂的股权结构也会引发责 任分工、利益协调及公司治理等 诸多问题。

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对当前央企参与PPP项目的 建议

  当前政策对央企的投融资、 建设履约、运营管理和总体协调 能力提出了更高的要求,结合项 目实践就央企当前参与PPP项目提 出以下建议:

  1.加强项目遴选,重视运营收入

  2014年以来,央企抢抓战略 机遇,主动承担社会责任,承接 了大量的PPP项目。由于前几年对 PPP项目管理较为宽松,央企所承 接的项目以“政府付费”居多,重建设轻运营,绩效考核设置较 松,有时甚至重政治轻经济,不 注重投资效益。随着相关政策颁 布,多数项目面临整改、再谈 判,部分项目甚至陷入终止。

  为提高PPP项目的落地率, 规避项目风险,保证后期顺畅执 行,建议央企结合自身情况建立 项目储备库,有方向、有目标地 对接跟踪潜在项目,加强项目遴 选。要回归PPP初心,重点选择参 与自身有竞争优势、运营收入潜 力大、财务测算准确、运作流程 规范的项目。对于缺乏运营收入 的纯建设类PPP项目、主要依赖于 政府性基金预算收入作为项目运 营补贴来源的产业新城及片区开 发类PPP项目,要审慎选择。

  2.加快战略转型,适应形势发展

  PPP项目中,项目公司通常 承担投融资、建设、运营等环节 中的一项或几项工作。由于我国 运营类央企较少,在前几年的PPP 实践中,以中建、中铁、铁建、 中交等为代表的建筑类央企充当 了主角,为加快我国基础设施建 设、推进城镇化进程作出了重要 贡献。但这也使得部分地方政府 和建筑类央企对PPP模式存在一定 的误解,认为PPP模式就是加长版 的BT,背离了PPP的宗旨。在强调 项目全生命周期管理和财政资金支出绩效的大背景下,这种重建 设轻运营、重工程利润轻运营收 入的模式难以为继。

  为更好地适应形势,央企应 立足自身优势,规避政策风险, 加快战略转型,提高项目建设和 运营效率,实现PPP项目高质量发 展。可喜的是,在一些地方的地 下综合管廊项目和轨道交通项目 中,作为投资人的央企已组建专 业部门,全面参与和项目相关的 地下空间开发运作,这既减轻了 财政支付压力,又降低了项目收 入风险,还推动了企业自身的战 略转型,实现多元化发展。

  3.细化方案,尽量“带资投标”

  项目融资工作是制约PPP项 目能否顺利实施的关键因素,实 操中因审批手续不齐全、融资担 保不足、PPP项目文件有瑕疵、政 策变动频繁等原因导致很多项目 融资交割迟迟无法完成。特别是 《政府投资条例》的实施,禁止 垫资建设,也不得新增地方政府 隐性债务。因此,无法完成融资 交割往往意味着项目终止。央企 虽然在主体资信、授信额度等方 面具备优势,但由于受到更多的 政策监管,顺利完成融资交割也 绝非易事。

  基于上述原因,建议央企在 符合监管要求的前提下引入财务投资人,并根据国发[2019]26 号文的要求,通过发行权益型、 股权类金融工具,多渠道规范筹 措投资项目资本金。同时,提前 与金融机构开展融资洽谈,让金 融机构专业人员介入项目有关文 件编制工作,在项目前期推进过 程中,就项目合规性、融资所需 材料、审批事项等进行充分沟 通,为项目融资提供坚实保障。

  4.注重借助外脑,发挥智库作用

  在PPP项目近5年的发展进程 中,咨询机构的作用已经被广泛 认可。政府方通常会聘请专业的 PPP咨询机构,从技术、法律、财 务等多个方面为项目提供智力支 持。央企往往精于自身的建设或 运营主业,对PPP的最新政策法规 和专业知识不一定精通,在谈判 时很可能处于弱势地位。同时, 随着PPP项目政策日趋严格规范, 项目后期整改和再谈判情形也将 越来越多。

  因此,央企在参与PPP项目时 应聘请一家经验丰富、专业性强 的咨询机构,全方位为项目实施 保驾护航,这为央企带来的潜在 价值是不可估量的。








责编:杨金亮
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