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整合公共资源交易平台应当注意的若干问题

2019年11月09日 作者:朱晋华 陈川生 打印 收藏

一、整合公共资源交易平台目前存在的问题
目前,从全国范围看各地整合公共资源交易平台的工作已基本完成,但深度各有不同。
有些地方政府采购、住建、交通、水利等多部门的交易中心在行政上合并成一个单位,有些公共资源交易中心和招标投标公共服务平台是一个单位;但也有一些地方还是一个名义上的联合即各行业的交易归集到一个办公大楼办公,有专家戏称其为交易统计所。
依据现行法规,原有的建设工程交易中心是交易场所,负责招标投标活动的见证和住建项目部分程序管理工作;原有的政府采购中心是集中采购机构,是采购代理的角色;原有的产权交易场所既是交易场所,又负责部分交易活动的办事机构。这就导致整合之后的公共资源交易中心,往往难以明确起统一的职能定位。不同的职能定位产生一些不可避免的问题:
1.公共资源交易中心的职能定位不清晰
如一些交易中心将其职能向“上”延伸,希望扮演“二政府”的角色,造成了新的管办不分;一些则向“下”发展,代表招标人或代理机构直接行使采购权,用行政有形的“脚”踩住了市场无形的“手”。
2.公共资源交易中心的“硬件”与“软件”建设不同步
公共资源涉及的领域比较广。既有数额较大的项目,也有小、广、散的项目。这些项目涉及产权、使用权、冠名权、特许经营权甚至租赁权等经济权利的交易。虽然同为交易,但是各个招标人或出让人的需求和规则明显不同,目前有些中心工作人员的工作能力和管理水平与中心承担的工作任务不相适应,致越权行政的现象时有发生。个别地方还出现了和地方黑社会相勾结,进行更改数据从而构成了刑事犯罪的现象。
实践证明,同招标制度一样,统一的交易平台本身也有可能会滋生腐败,而防止腐败的手段关键只能在于其必须具备的公开性。
3.法规制度不统一,实现集中管理困难
现行的法律虽对公共资源管理有具体的规定,但这些规定多从行业或部门角度出发来设定。在实际操作中,对公共资源交易实行统一管理的单位不同,有企业、全额拨款事业单位、财政部门、自收自支事业单位、发展改革部门、政府政务中心等。这些单位性质不一,出发点各不相同,服务和管理水平也存在差异。同时,各地在探索加强公共资源交易市场建设进程中,依据对相关法律法规解读的不同,对公共资源统一集中管理作出不同的安排,引发政出多门、多头指导、多头管理,难以实现公共资源交易的集中管理,也直接造成交易成本的增加。除了需要负担交易中心人员庞大的经费外,交易中心还要收取场地费、交易费、指定印刷费、公证费、软件升级费、空白合同费、公证费等。
4.割裂交易活动流程,降低政府管理效能
在政府的职能和分工没有变革的情况下,单独剥离出对交易活动的管理权限,是否有利于政府部门实现其职能目标?以政府采购为例,采购管理、支付管理、预算管理、绩效评估是一个完整的体系,单独将政府采购管理从财政系统剥离出来虽然方便了监督,但对于管理效能的提高提出了挑战。因此,财政部专门行文,强调了各地政府采购中心应当保留独立的法人地位和其他注意事项。
总之从目前来看,由于上述原因,平台整合形成的集聚效应并未充分体现。
二、整合公共资源交易平台应当处理的五大关系
1.正确处理公权和私权之间的关系
公共资源一头连着政府,一头连着市场,工作方案的核心就是处理二者的关系,所有经济活动最根本的问题就是如何有效配置资源。在为公共资源交易活动提供服务的工作中,关键是处理好政府和市场的关系,在法学领域就是正确处理公权和私权的关系问题。
实践中,在对待如何管理招标采购活动中的问题上存在着误区:即希望通过强化政府权力来解决问题。但多年的实践已证明:在招标采购领域,政府强权干涉越多,这种恶性循环就越严重,难以遏制,行政权力对招标投标的干预造成寻租基础扩大,并往往容易导致腐败的蔓延。
应当注意,经济强制的真正的生命力和价值在于使采购结果符合经济效益和效率的要求,而不是对招标人契约自由权利的不当剥夺。如果不得已而有所限制,也应制定详尽并有可操作的救济措施予以补救,应当高度保障招标人(采购人)的经营自主权,即法律上所谓的私权。
2.正确处理收益型和支出型资源交易管理的关系
公共资源交易从财政法角度可分为收益型和支出型,即平台对国有资产的卖出和买入的管理应当有所区别。相对于买,卖出的风险大,应是管理的重点。
收益型公共资源包括自然资源许可开发、资产资源市场配置等,在交易环节属于“出售”;即“卖出”,由于该类资产标的评估的模糊性,鉴于经济人法则,所谓“花别人的钱为别人办事”的心态,致国有资产流失的风险较大,因此,该类交易应当在国家指定有形市场以“招拍挂”的形式进行交易,以加强监督,防止公共资源合法收益的流失。
目前,我国对于土地、矿业权、国有企业产权交易等资产的交易活动都在相应的部门规章明确了交易的场所和程序;如依据国务院有关部委颁布的相关法规、规章等,企业国有产权、金融企业国有产权、国家行政机关非经营性国有资产、国有资源性产权等交易事项必须在指定的产权交易市场执行交易,国有产权转让、国有资产权益性转让事项走完内部程序后,由标的持有者直接委托属地产权市场、或就近选择产权市场代理交易,使相关监管部门、纪检监察机关通过对本级次的国有产权转让事项有关信息的掌握,从而使监督、监察更加简单、透明、有效。
公共资源支出型配置包括工程建设项目、公共项目资金分配、PPP项目的政府购买服务,在交易环节属于“购买”。购买行为应当面向无形大市场,必须进场交易的目录范围不是越大越好,除了必须招标的项目外均不应当强制指定按照行政区域组建的有形市场进行交易,这样除了降低交易成本外,还可减少地方保护主义的干扰。
3.正确处理供给侧管制和需求侧管制的关系
需求方和供给方是合同相对人,公共资源交易平台对两者的管理应当有所区别,重点是应加强对需求方的管理。
需求侧无论是政府采购或企业采购,必须招标的项目除了使用国有资金的项目,还有涉及社会公共利益的项目,因此,应当严肃市场秩序,防止采购人造成的采购风险。实践中,围标现象十分突出,有些交易中心把工作重点放在供给侧,对供应商或承包商设置各种障碍,如供应商超市等;这是本末倒置,被假象蒙蔽。首先法律授权采购人对供应商或承包商进行资格审查,公权不应干预。其次,因为只要采购人行为端正,供应商的不法行为很容易识别。管理的重点应当是对需求侧的管理,重点是对采购合同的管理和履行的落实。
4.正确处理一般标准项目和特殊复杂项目在平台运行的关系
在电子交易平台交易中对一般标准项目和特殊复杂项目应当有所区别,全流程电子化仅适用一般标准化项目。
目前对于依法必须招标的项目一般都在公共资源交易中心选用的电子交易平台执行采购程序,即招标、投标、开标、评标、中标五个环节都在网上进行,忽略了一般标准项目和特殊复杂项目的区别,并认为全流程的系统是最先进的系统。由于制度的缺陷和上述认识的误解,致使招标采购活动走过场成了常态,不分项目难易一般都是一天甚至半天结束程序。这样下去公共资源交易中心的前途堪忧。
随着互联网技术的发展,各国采用电子招标发展很快。但是在联合国贸易法委员会颁布的《公共采购示范法》中,其采用电子方式很谨慎,其“电子招标”主要用在发布公告和邀请书等以及其他信息公示环节。其余程序一般不再网上进行。所列的采购方法中的电子逆向拍卖法,其适用条件是:“高度竞争、范围广阔,采购人可发布详细说明或提及行业标准的说明,出价人的报盘可提供相同的质量或技术特点。”因此,公共资源交易平台应当针对不同项目允许不同的评标方式包括网上和网下,不应一刀切。
5.正确处理事务管理和数据服务的关系
公共资源交易中心的日常工作包括一般事务管理和数据服务。其工作重点应当在数据的挖掘和分析方面。
依据《公共资源交易平台管理暂行办法》的规定,公共资源交易服务平台有很多管理职能,从而形成大量事务性工作。但是无论实务工作多么繁重,其工作重点应当放在对数据的积累、整理、挖掘、分析等方面。有“大数据之父”“大数据时代的预言家”之称的奥地利数据科学家维克多•迈尔•舍恩伯格表示:“数据将成为配置经济资源的核心要素”。舍恩伯格表示:分享、开放、透明是大数据的核心要义,建立互信、协同合作才能让世界收益于大数据。公共资源交易平台每天产生海量的数据,具有分享、开放、透明的特征,充分挖掘、分析、利用这些数据可以产生巨大经济效益,包括政府采购中特定项目的人工智能采购。
笔者认为,发展成为具有特色的数据公司是公共资源交易中心发展的一个方向。

责编:梁晋
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