集中采购机构竞争机制呼之欲出

2018年年底，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》），为深化我国政府采购领域法律制度改革指明了方向。《深改方案》指出，深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任，建立集中采购机构竞争机制，改进政府采购代理和评审机制，健全科学高效的采购交易机制，强化政府采购政策功能措施，健全政府采购监督管理机制，加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。

《深改方案》明确了我国政府采购制度改革涉及采购主体、评审机制、交易机制、采购功能、监管机制等各个方面，改革力度之大，涉及面之广，可谓是前所未有。在今后可以预见的一段时间内，《深改方案》必将成为指导我国深化政府采购领域法律制度改革、建立现代政府采购制度的纲领性文件。

作为关注政府采购领域改革的一名从业人员，笔者对《深改方案》中提及的建立集中采购机构竞争机制谈几点个人看法。

现行集中采购制度作用明显却白璧微瑕

集中采购制度，是我国《政府采购法》确立的一项法律制度。《政府采购法》第七条规定：“政府采购实行集中采购和分散采购相结合。”该法第十八条同时规定：“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。”

《政府采购法》颁布实施以来，集中采购机构在发挥规模采购优势、降低采购交易费用、节约采购活动成本、提高采购透明度和增强政府采购公信力等方面，发挥了突出作用，为规范政府采购行为，维护国家利益、集体利益、社会公共利益和当事人合法权益起到了积极作用。但是，在集中采购制度执行过程中，也有一些地方出现了采购环节繁琐、采购人员专业能力不强、采购效率低下、采购效益不佳等问题，甚至还有一些地方的集采机构将集采项目采购文件私下委托给社会代理机构编制，或者把集采项目转包给社会代理机构操作等不良现象。

集中采购制度执行中出现的这些问题，违背了《政府采购法》设立集中采购制度的初衷，影响了项目的顺利实施和采购资金的使用效益，对集中采购制度带来了负面影响。这些问题的存在，也引发了社会上对于集中采购制度进行改进和完善的吁求。

建立集中采购机构竞争机制需对症下药

集中采购机构出现的一些不良现象，导致各界人士对集中采购制度褒贬不一，在一些专业网络媒体，甚至有部分业界人士对集中采购机构存在的必要性提出了各种质疑。

在笔者看来，集中采购制度总体上是一项符合我国国情的制度安排。集中采购制度在执行过程中出现的一些不良现象，主要还是由于集中采购机构缺乏必要的竞争机制引起的。有研究表明：政府设立的服务机构往往在提高工作质量、改进服务效率等方面缺乏足够的源动力，导致工作效率不高，工作质量较低。

在现行制度下，集中采购机构属于政府设立的官方机构，且在当地独家垄断运营，缺乏市场竞争机制的推动和倒逼，容易滋生各种“行政病”。《深改方案》针对集中采购制度弊病，精准把脉，对症下药，提出了“建立集中采购机构竞争机制”这一对策，集中体现了坚持问题导向原则，抓住了问题的主要矛盾，把握住了问题的关键，体现出了决策者的智慧。

笔者认为，构建集中采购机构竞争机制，符合我国政府采购制度改革的发展方向，是一项有利于推进我国政府采购制度发挥出应有功效的改革举措。

构建集中采购机构竞争机制需破除藩篱

不可否认的是：在现行制度中，确实存在着一些与《深改方案》中提出的构建集中采购机构竞争机制目标不相适应的制度羁绊，需要有关部门加以研究、改进和克服，以助推集中采购制度改革目标早日实现：

一是如何破除地域垄断的问题。目前各级地方政府均只有唯一一家集中采购机构，是否允许设立多家采购机构，是否允许引入社会力量创办集中采购机构形成竞争格局，需要有关部门出台相应的管理办法加以明确。

二是如何实现异地委托的问题。听闻业内人士透露，未来集采机构的改革方向要打破集中采购机构（采购中心）业务范围主要按行政隶属关系划分的格局，集中采购机构代理业务不受行政级次、地区和部门的限制，在全国范围有序竞争。此外，允许采购人自主选择集中采购机构，无疑是落实采购人自主权的一项重大举措。

但是，采购人在选择异地集中采购机构、其他部门或行政级次的集中采购机构（以下统称为“异地集采机构”）时，如何落实选择权，恐怕还需要其他相关制度与之对接。集中采购活动纯属公益性质，法律文件规定集中采购机构不得收取采购文件编制费用和代理费用。笔者担心，如果没有明文规定集中采购机构不得拒绝采购人的异地委托，则采购人自主选择权将难以落地；而如果简单地明令集中采购机构不得拒绝采购人的异地委托，又将导致部分集中采购机构将不堪重负。诸如此类问题，需要决策者在充分考量各方因素后，出台更加细化的规定予以规制。

三是如何进行绩效考核的问题。集中采购机构作为政府设立的为采购人提供公共服务的官办机构，其机构的运行效益的考量偏重于社会效益，很大程度上表现为公共服务产品的产出数量、产出质量、当事主体的满意度以及社会评价等方面，如何建立集中采购机构绩效考核制度，建全集中采购机构绩效考核体系，推进集中采购机构绩效考核机制，以考查各集采机构运行绩效，也是一个应当摆上议事日程的问题。

四是如何实现优胜劣汰的问题。建立集中采购机构竞争机制的目的，很大程度上在于奖勤罚懒，提高机构运行效益。在现行制度下，大多集中采购机构属于事业编制或者参公管理的事业编制单位，有的甚至是行政编制单位，如何运用绩效考核结果实行优胜劣汰，在实践操作中还存在体制机制方面的障碍，需要有关部门尽快出台相应制度加以改进和落实。

深化政采制度改革呼唤集采机构竞争机制

不久前，财政部出台了《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库［2019］38号）。这是财政部贯彻落实《深改方案》而迈出的坚实一步。该《通知》一经发布，就在政府采购领域引起一片点赞之声。社会公众的这些赞誉，可以反映出其对深化政府采购制度改革、建立现代政府采购制度的深切呼唤。

随着优化营商环境等方面改革措施的不断完善，笔者乐观预见：作为深化政府采购制度改革的一项有机组成部分，建立集中采购机构竞争机制，无疑也将会加快推进步伐，为早日建成现代政府采购制度堵缺补位。