强化采购人责任与采购方式自主选择

强化采购人主体责任的核心在于落实采购人依法进行采购的责权利，并在此基础上强化其主体作用，建立健全采购人对采购结果负责的采购机制。为此，《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》）中提出，在建立与采购活动主体职责相适应的采购人内控管理机制，加强确定采购需求、选择评审专家、落实采购政策、公开采购信息等重点环节的内部控制基础上，允许采购人自主选择采购方式。《深改方案》指出，除单一来源采购方式外，取消采购方式审批，由采购人按照预算支出标准及保证公共服务功能的原则，根据采购项目需求特点自主确定适宜的采购方式。那么，在现行《政府采购法》等法律制度基础上，结合深化行政体制改革如何落实这一方案宗旨呢？

构建以采购结果为核心的绩效考核体制

采购是采购人在供给市场上进行货物、工程或服务的选择行为，是一种典型的微观经济活动。那么，从宏观管理上看，政府是否需要对每一次采购活动、每一步行为都进行管理呢？当然不需要，因为这恰是微观经济管理事项。而且，如采用这种方式，不可能真正管好政府采购活动。

原因在于：一是政府财力的不允许。否则，必然需要一个“事无巨细”的大政府，百姓赋税加重，不符合深化行政体制改革“放管服”精神，更不符合社会主义造福于全体公民的制度宗旨；二是专业能力的不允许。采购需求的多样化与专业化势必造成不同的采购标的物，以及不同时间、不同地点开展的政府采购活动，其追求的采购宗旨不同，因为没有人可以对所有政府采购项目专业特点和需求，以及市场供给了如指掌。最终，势必造成采购活动走形式、走过场，偏离采购的经济宗旨。

那么，财政部门对政府采购活动应当管什么，又应当怎样管？实际上，无论是《政府采购法》还是《招标投标法》，均遵从了采购是一种微观经济活动，需要发挥采购人主观能动性，把采购交由采购人而不对其微观活动过多干预的制度设计，因为只有这样，才能有效提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护当事人的合法权益。对此，《政府采购法》第十五条规定，采购人是依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织；《招标投标法》第八条规定招标人是依法提出招标项目、进行招标的法人或者其他组织，都是按微观经济规律对采购项目进行制度设计的体现，因为只有采购人对采购需求最了解，也只有采购人最有利于把握其采购标的的供给状况。

预算管理的实质是收支管理。对应的，对一个政府采购项目的管理核心在于应当还是不应当对其资金支出，以及该资金是否用对了地方，是否有利于提高政府办事效率和质量，是否有利于提高社会公民福祉。对此，《预算法》第二十条和第二十一条规定，县级以上地方各级人民代表大会审查、批准本级预算和本级预算执行情况的报告；同时，《政府采购法》第六条规定，政府采购应当严格按照批准的预算执行，即对政府采购项目按《预算法》进行支出严格管理。这样，政府采购的核心就落在了其资金是否用对了地方，是否真正提高了财政性资金的使用效益，而这就是采购结果为核心的绩效考核，回归到采购的微观经济本质，即采购以实现采购结果为宗旨。

当然，在中国的人文环境下，政府采购不能因中国人性的某些弱点而偏离制度宗旨，这就需要构建以采购结果的绩效考核为核心的管理体系，即强化采购人主体责任，以采购结果绩效考核为宗旨逆向设计政府采购的过程管理。其制度设计既要有利于发挥采购人的主观能动性，符合微观经济规律，又要有利于发挥财政性资金综合效益，保障资金安全。为此，《政府采购法》和《招标投标法》进行了妥善处理。笔者认为，政府采购中出现的各类问题都不是源于法律制度设计上的问题，而是实践中对法律制度的不理解，不依法采购或是一些地方行政部门不依法行政，“胡作非为”所致。为此，深化政府采购制度改革的根本，不在于讨论《政府采购法》、《招标投标法》如何修改（虽然局部条款、文字可以结合时代给出新的释义，但那不是主要的），而在于如何依法变“重过程、轻结果”为以“采购结果为核心”的采购与管理体制，回归采购本质。

行政审批介入微观采购活动导致采购走形式

政府采购方式源于《政府采购法》第二十六条规定，这一条规定了政府采购6种方式，即：①公开招标；②邀请招标；③竞争性谈判；④单一来源采购；⑤询价；⑥国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。注意，这里并没有竞争性磋商采购方式。竞争性磋商采购方式实际上是竞争性谈判与综合评分法的组合，来自2014年底财政部《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》，其初衷是改变政府采购中“低价优先”的采购原则，因为在政府购买服务项目采购中，不能简单的以价格为准进行择优。

《政府采购法》并没有规定所有采购方式都须经行政审批。《政府采购法》第二十六条规定公开招标应作为政府采购的主要采购方式。对应的，其第二十七条对货物与服务公开招标的数额以及不采用公开招标须经由行政审批作出了规定，规定货物与服务公开招标项目的数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；对于因特殊情况需要采用公开招标以外采购方式的，规定应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。而对于政府采购工程的招标方式，按《招标投标法实施条例》第七条规定，由国务院项目审批部门审批，不在《政府采购法》规定范围内。

对《政府采购法》第二十七条规定有两种理解。一种是制约采购人行为的理解，即对采购人选择邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价或单一来源采购方式采购的具体方式进行审批；另一种是相信采购人专业素质与职业道德，仅对采购项目是否采用公开招标审批，一旦同意其采用公开招标以外方式，则由采购人自主决定具体采用哪一种方式组织采购，与《招标投标法》第十一条类似。

《政府采购法》《招标投标法》实施以来，财政、发展改革等部门均按第一种理解，采取行政审批方式决定一个政府采购项目是采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价方式采购，还是采用单一来源采购方式采购。但这样对采购方式审批的结果，一是增加了行政审批的工作量；二是行政部门过多地介入微观经济活动，不利于更好地发挥其宏观调控职能；三或者说更重要地，是不利于发挥采购人的主观能动性，难于择优实现采购结果，提高财政性资金使用效益，因为依据项目特点和需求合理确定采购方式是实现采购结果的基础。这也就解释了为什么在政府采购活动中“重过程、轻结果”，也解释了政府采购为什么走过场、走形式常见的原因。同时，采购方式经由行政审批，表面上是政府履行了法律赋予的职责，但因行政审批人员很难把握政府采购项目的技术特点、需求和市场供给状况，其审批实质仍是“走过场”，其结果要么一概审批为“公开招标”，要么成为其私下交易、拉关系走后门依托。对采购人而言，采购方式的行政审批则成为其“走过场、走形式”最好说辞：“为什么采购结果不好？采购方式是行政审批的，我们仅是照章办事！”、“采购方式是审批的，采购是代理机构组织的，结果是专家评审的，结果好不好与我们有什么关系！”。由此可知，政府采购走过场、走形式的根本原因，是行政审批介入微观采购活动太深所致。所以，实现政府采购宗旨的唯一手段，是“法有授权必须为，法无授权不可为”构建法治政府，同时，落实并强化采购人的主体责任，即构建以结果为核心的采购绩效考核体系。

为此，政府采购方式的行政审批需要执行《政府采购法》规定，除单一来源采购外，放权于采购人自主决定，因为是采购人依法进行采购而不是审批部门采购，即上面的第二种理解或释义。这也是《深改方案》对单一来源以外的采购方式放权于采购人自主选择的原因。

该改革方案同时提出，单一来源采购方式须经由行政审批，其实质是落实党的十八届三中全会提出的“发挥市场在资源配置中的决定性作用”，因为单一来源采购是没有经由市场竞争的采购，在中国人文环境下易于导致采购结果“优亲厚友”，对其使用必须有严格的限制条件。

采购人选择确定采购方式的依据

无论是财政部门依法审判采购方式，还是采购人自主选择并确定采购方式，其依据有两个方面：①法律规定的适用条件；②采购项目特点和需求。

1.招标采购条件。一个政府采购项目采用招标方式的条件，由该采购项目与技术内涵确定，体现在《招标投标法》第十九条，即要求招标人在招标文件中明确技术要求、投标报价方式与合同主要条款等事项。这里，投标报价方式与技术要求均是对招标项目的界定，一是招标项目范围，二是招标项目的技术界定。从而使投标人响应招标项目，进行报价，编写投标文件。反之，采购项目没有技术要求或是不清晰条件下就不能采用招标方式，因为其实质是没有标的物或标的物不清晰。试想，招标人都不清楚标的物的条件下，如何在公平、公正前提下组织投标人竞争？故此，采购项目采用招标方式的前提，一定由采购项目及其技术要求确定，同时，市场供给侧存在3个以上供应商。

如果一个政府采购项目满足招标条件，是采用公开招标还是采用邀请招标呢？《政府采购法》第二十九条对货物与服务采购项目的邀请招标做出了条件规定，即一是具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；二是采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。对应的，《招标投标法实施条例》第八条对邀请招标条件做出规定，规定只有两种情形可以采用邀请招标，即一是技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量几家潜在投标人可供选择的；二是采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大的。

《政府采购法》第三十四条规定，货物或者服务项目采取邀请招标方式采购的，采购人应当从符合相应资格条件的供应商中，通过随机方式选择三家以上的供应商，并向其发出投标邀请书。所以，政府采购中的邀请招标，实际上等同于《招标投标法》中有资格预审的公开招标，而且是在资格预审合格的供应商中采用随机抽取方式确定投标人名单，故实践中采购人一般不用。这种情形直到《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部2017年第87令）颁布才被激活。该办法第14条规定，采购人在资格审查合格供应商或省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取外，增加了采购人书面推荐。同时，该办法第六十九条规定，采购人或者采购代理机构在公告中标结果的同时，还应当将所有采购人推荐的供应商名单和推荐理由随中标结果同时公告，以防止采购人采购过程中优亲厚友。

2.竞争性谈判、竞争性磋商条件。竞争性谈判与竞争性磋商采购方式的初衷，是解决技术要求不确定、市场上存在多种实现采购需求路径的项目采购问题。《政府采购法》第三十条规定货物或者服务采购项目，存在：①招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立；②技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求；③采用招标所需时间不能满足用户紧急需要；④不能事先计算出价格总额等4种情形可以依法采用竞争性谈判方式采购。《政府采购法实施条例》第二十六条对上面第3、4种情形做出了进一步规定，即第3种情形应当是采购人不可预见的或者非因采购人拖延导致的招标时间不能满足用户紧急需要，第4种情形是指因采购艺术品或者因专利、专有技术或者因服务的时间、数量事先不能确定等导致不能事先计算出价格总额的情形。

竞争性磋商与竞争性谈判的区别，在于确定成交供应商是以最后一次响应报价最低还是以供应商最后一次响应得分最高确定成交供应商。《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三条规定了5种情形可以采用竞争性磋商方式采购，即：①政府购买服务项目；②技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；③因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；④市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；⑤按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。这里，政府购买服务，是指把政府直接提供的一部分公共服务事项采用市场竞争机制向社会力量和事业单位购买。

竞争性谈判与竞争性磋商的核心在于谈判小组或是磋商小组与单一供应商分别进行谈判，以统一采购项目的技术要求、服务要求和合同条件并要求供应商做出响应与报价。实践中，一些采购人常错误的使用竞争性谈判或是竞争性磋商方式，即对一些技术要求明确的采购项目采用竞争性磋商采购，要求供应商一次性报出不能更改的价格或是响应文件，然后组织评审委员会对其响应文件进行评审或打分，以确定成交候选人，缺乏谈判过程。这实际上是询价采购或是招标采购的翻版，没能发挥竞争性谈判或是竞争性磋商采购的优势。

3.询价采购条件。询价采购以供应商一次性报出不能更改的最低价格确定成交供应商，其条件与招标采购类似，但其时间上相对灵活，即单以价格一个择优指标确定成交供应商。对此，《政府采购法》第三十二条明确规定，采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以采用询价方式采购。

4.单一来源采购条件。单一来源采购或是直接采购是没经由市场竞争的采购，与发挥市场在资源配置中的决定性作用精神不完全吻合。故对其使用有很强的条件。《政府采购法》第三十一条规定了3种特殊情形可以采用单一来源采购，即：①只能从唯一供应商处采购的；②发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；③必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10％的。对其中第1种情形，《政府采购法实施条例》第二十七条进一步界定为是因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购。与此同时，《政府采购非招标采购方式管理办法》对其引入了社会监督，要求采购人、采购代理机构在省级以上财政部门指定媒体上公示理由，且任何供应商、单位或者个人对采用单一来源都可以提出异议，其实质是在中国人文环境下规范单一来源的使用，防止政府采购中优亲厚友行为。