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评定分离模式下招标人如何更好地行使择优定标权

2021年04月08日 作者:万梁龙 打印 收藏

  针对建筑市场招投标领域的种种问题,深圳市在2011年率先试点评定分离制度,赋予招标人实质的定标权。经过一段时间的试点,该制度得到了积极的评价,并于2015年开始正式实行建设工程招标项目评定分离制度。评标专家对技术标和商务标进行定性评审,给出合格或不合格的结论,不对投标文件打分、排名。评标结束后,招标人组织清标,对投标人的同类工程业绩、技术标、商务标、拟派项目管理团队等进行考核评审。清标结束后,招标人组织定标,评标结果、清标结果供定标专家参考,定标专家根据定标工作规则定标。

  定标方法有直接抽签法(投标人不竞价,在所有投标报名的名单中通过抽签确定中标候选人)、价格竞争法(以投标报价定标,可在招标文件中约定最低价为中标候选人、次低价为中标候选人等)、票选抽签(定标专家先投票选出不少于3家投标人,然后通过抽签的方式确定中标候选人)、票决法(定标专家直接投票选出中标候选人)、集体议事法(招标人主要负责人或法定代表人担任定标会主任,组建定标委员会进行集体商议确定中标候选人)。深圳市住建局对各种定标方法的优缺点进行了分析,供招标人参考选用。

  在深圳实行评定分离制度后,江苏、浙江、新疆等地也开始进行评定分离试点。虽然评定分离模式受到一定质疑,但它对简政放权、落实招标人负责制有着重要作用,应用范围正逐步扩大。

  评定分离模式赋予招标人更大权力的同时,也让招标人承担了更多的责任,尤其是使用国有资金的项目,要兼顾择优、竞价与廉政。由于评定分离模式应用时间不长,一些招标项目没能实现择优与竞价在所难免。笔者根据在实践中遇到的招标结果不理想的案例,归纳总结了几点原因,并提供相关建议,供相关单位参考,以促进行业的进步,推动评定分离模式健康发展。

  原因分析

  招标结果不理想主要表现为:优秀的投标人较少、中标候选人不是所有投标人中实力最强之一、中标价过高或过低等。除了政策法规、行业特点、投标人的失误等因素可能导致招标结果不理想外,招标人的各项设置也是影响招标结果的重要因素,主要有以下几个方面:

  1.招标内容

  建筑行业的招标内容可分为:服务类(如勘察、设计、监理、造价咨询等)、施工类(如建筑工程施工总承包、建筑装修装饰工程专业承包等)、货物类(如电梯、变压器等)。有时由于建设项目需要,招标人不得不对一些房屋建筑和市政工程不常见的服务类(如海洋生态环境监测等)、通常含在总承包中的施工类和货物类(如室外工程、外墙涂料采购与施工等)、特殊的货物类(如医院的垃圾被服收集系统等)进行招标。这些招标内容都有共同的特点——可能参与投标的优秀单位不多,原因包括:

  (1)目前市场上供需不足,潜在投标人不多;

  (2)该招标内容通常纳入施工总承包或其他专业承包的委托范围中,不直接通过建设单位发包。

  在遇到这些招标内容时,容易出现投标单位较少,甚至出现因有效投标人不足3家而否决投标的现象。

  2.招标金额及工期

  招标金额及工期是影响投标人的重要因素。不管是施工类、服务类还是货物类招标项目,招标金额低、工期紧,对吸引有实力、有经验的投标人不利。由于实力雄厚的企业管理成本通常较高,招标金额较低的项目会使得有实力的企业在中标后难以盈利。因此,从盈利角度来讲,招标金额低的项目难以吸引优秀企业来投标。

  工期紧的项目,招标人通常会在招标文件中要求投标人在某一时间点前完成任务,如不能完成将会有较严格的处罚。为在规定的时间内完成委托任务,需要投标人增加人力、物力的投入,其利润可能受损,有经验的投标人会谨慎评估此类项目。故时间紧的项目对优秀投标人的吸引力会下降,尤其是施工类和货物类招标项目。

  3.清标的设置

  在评定分离模式下,评标更多的是对技术标和商务标进行定性评审,判定投标人技术和商务标是否合格,出具的评标报告不足以判别投标人的相对优劣。此时,招标人将对投标人的企业实力、同类工程业绩、获得荣誉、信誉等进行考察;对拟派团队的资历、同类工程业绩、获奖情况、工作能力等进行考核;对技术方案、样板、商务报价进行评审。这一程序称为清标,最终形成清标报告供定标参考。

  在评定分离模式下,清标是影响定标结果的重要的一环,常见的问题包括:

  (1)清标项数量与项目特点不匹配。一是清标项过多。清标项越多,择优能力越强,但投标人出错的概率越高,投标的成本也越高,投标意愿越弱。在招标金额没有足够吸引力的情况下,清标项过多会导致投标人较少,甚至有流标的风险。二是清标项过少。在招标金额有一定吸引力的情况下,潜在的优秀投标单位较多,清标内容过少,则最后呈现给定标专家的信息有限,定标专家难以通过有限的信息进行择优。

  (2)清标项具体内容与项目特点不匹配。通过最少的清标内容实现择优(精准择优)是招标人的追求,这就要求清标项具体内容有较强的针对性。如清标项具体内容与行业特点不符,非但不能实现择优,反而会给潜在投标人造成“量身定做”的误解,导致参与投标的单位减少。例如,对涂料单位的清标,考核其技术人员的职称对择优的贡献不大。

  (3)清标项衡量指标与项目特点不匹配。衡量指标要求过高,则只有少数或没有潜在投标人满足要求,会减少投标人的投标意愿,还增加“量身定做”的风险。要求过低,则大部分投标人均满足要求,难以实现择优的目的。例如,招标内容为30万m2的场平工程,清标要求投标人有面积大于2万m2的土石方业绩,这一衡量指标设置过低,满足条件的投标人过多,不利于择优。

  4.定标方法

  定标方法中,直接抽签法和价格竞争法虽然程序简单,但没有择优的价值导向,适用范围有限;票决法和集体议事法能实现择优与竞价,但招标人存在较大的廉政压力。票选抽签法可兼顾择优、竞价与廉政风险,是一种常用的定标方法,尤其是在施工类招标项目中广泛采用。由于土木工程的相关技术较为成熟,在大多数情况下,采用票选抽签法可取得较好的招标效果。但也存在部分项目因优秀投标单位较少,无法保证进入抽签环节的投标人均为较优秀且报价合理,导致实力较弱或投标报价不合理的投标人中标。

  5.定标优选原则

  除简单客观的定标方法外(如直接抽签法、价格竞争法等),需要定标专家进行主观判断的定标方法(如票选抽签法、票决法等)需事先制定明确的定标优选原则,用来指导定标专家选择中标候选人,它告诉定标专家选择中标候选人时应参考投标人哪些因素、各因素之间的先后顺序、哪些是否决性因素等。定标优选原则如果设置不当,定标结果可能偏离最初的设想和价值导向。例如,排除性原则没有作为第一优选原则,则定标结果可能为招标人不想要的单位。

  完善建议

  针对上述影响招标质量的因素,为更好地实现择优与竞价,笔者提出以下建议,以供参考。

  1.合理确定招标内容

  对于一些重要的、有特殊要求的、委托给施工总承包单位建设效果不佳的内容(如电梯、精装修等)可单独进行招标。对于无特殊要求的内容(如涂料采购与施工),可委托给施工总承包单位完成。

  2.提高招标金额

  对于投资额较小、利润不高的项目,不易吸引招到优秀的单位。对于这种情况,在条件允许的情况下可将几个招标金额低的项目打包在一起进行招标,通过提高招标金额的方式吸引优秀的投标人,也可提高投标报价上限,通过提高利润率的方式吸引优秀投标人。对于招标时间相近的项目,将招标金额小的项目与招标金额大的项目关联定标,让优秀投标人中标大项目的同时中标小项目,保证小项目也由优秀企业实施。

  3.合理确定招标时间

  对于一些建设项目,有比较严格的工期要求,如学校类项目。在具备招标条件的情况下,可适当提前启动招标程序,保障充足的工期。有了工期保障,中标单位可更加科学合理的安排建设任务,受到工期处罚的可能性随之下降,同时也有利于保证工程质量和安全,中标单位的建设成本会更低。由此带来的利润会更高,更有利于吸引优秀的企业参与投标。

  4.合理设置清标内容

  (1)合理设置清标项数量。清标项并不是越多越好,而是应该与招标项目相适应,对于招标金额大、重要性高的项目,潜在的优秀投标人较多,可考虑对投标人的资信(包括资质、财务状况、技术力量、过往业绩、获得荣誉等)、技术标(包括施工组织设计、重难点分析等)、商务标(包括不平衡报价、净下浮率等)、拟派团队(包括业绩、获奖情况、职称等)、投标样板等方面进行考核。考核形式不限于对资料的评审,还可以组织面试答辩、现场考察(包括对投标人总部、工厂、已完工业绩、曾经合作单位的调研等)。对于技术难度较低、招标金额较小的项目,可简化清标内容,重点考核其履约情况、同类工程业绩、商务标等。

  (2)合理设置清标项具体内容及衡量指标。清标具体内容和衡量指标要根据项目的特点设置,要求招标人对招标项目及该行业有深入的了解,明确优秀企业的主要特征,明确保证项目顺利实施的主要因素等,并从中选择可作为清标的具体内容。在明确具体内容之后,还需确定合理的衡量指标。比如,通过调研发现,获奖情况可作为衡量该行业企业实力的指标之一,于是可将获奖情况作为清标的具体内容之一。要想通过对获奖情况的清标来实现择优,则还需了解该行业有哪些国家级、省级、市级奖项,评奖的频率和数量,主要企业获奖情况等,借此来设置合理的获奖级别和数量要求。

  5.选用合适的定标方法

  每种定标方法都有其优点和缺点,招标人应根据自身情况和招标项目的特点选择合适的定标方法。通常情况下,选用票选抽签法能满足大部分招标项目。如果招标人及其定标专家对招标的项目类型较为陌生、潜在优秀投标人较少的招标项目、需要创新试点的项目、对技术有特别要求的项目,为有利于项目推进保证工程质量,选择优秀的单位成为更重要的考量因素,那么选择票决法或集体议事法定标会更好。对于招标内容简单、技术难度低的项目,可选用价格竞争法,实现快速招标。由于直接抽签法既不择优也不竞价,应谨慎采用。

  6.合理设置定标优选原则

  定标优选原则应体现招标人的价值导向,首先要设定排除性原则(例如有不良行为记录的应优先淘汰),然后按重要程度设置各定标优选参考因素之间的顺序。

  优选原则的设置还应考虑定标专家的专业技术能力。如果定标专家的专业技术能力强,对招标项目所在的行业及相关单位比较了解,则优选原则可适当精简,设置业绩、履约评价等参考因素即可实现择优。如果定标专家的专业力量较弱,参考因素的数量可适当增加且应更加明确,例如,设置“优选同类工程业绩较好的投标人”对于了解该行业的定标专家,能根据经验和专业背景判断什么是“较好”,但对于专业能力较弱的定标专家,则对“较好”这一表述的理解各有不同,此时设置“优选单项合同额较大的投标人”则更能指导定标专家做出选择。

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