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评定分离制度在雄安新区的探索与实践

2021年04月08日 作者:王君健 打印 收藏

  2017年4月1日,中共中央、国务院印发通知,决定设立国家级新区河北雄安新区。设立河北雄安新区,是深入推进京津冀协同发展的一项重大决策部署,是重大的历史性战略选择,是千年大计、国家大事。目前,雄安新区已经进入了大规模建设时期,雄安新区的招标投标活动也逐渐进入了一个高潮。仅2020年一年的时间内,雄安新区就进行了500多个项目的招标投标活动。招标投标工作在雄安新区的工程建设中扮演着越来越重要的角色。

  一、雄安新区招投标活动现状

  为规范雄安新区工程建设项目招标投标活动,保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益,提高资源配置效率,创造“雄安质量”,建设“廉洁雄安”,河北雄安新区管理委员会结合实际,制定了《雄安新区工程建设项目招标投标管理办法(试行)》,自2019年1月11日起施行。

  《雄安新区工程建设项目招标投标管理办法(试行)》第五章对雄安新区的开标、评标和中标活动进行了规范。其中,第三十七条规定“评标委员会完成评标后,应当向招标人提出书面评标报告,并推荐合格的中标候选人。”第三十八条规定“招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人。招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人。”本条第三款同时规定“招标人对定标结果负责。”虽然该项规定并没有强制招标人授权评标委员会直接确认中标人,而是给予了招标人选择权,但同时也明确了招标人对定标结果负责,体现了权利义务相对应的原则,可以视为雄安新区探索评定分离的前奏。

  2019年12月26日,河北雄安新区党工委管委会党政办公室印发了《关于进一步规范工程建设项目招投标管理的若干意见》,结合新区实际,提出要夯实招标人主体责任,推行招标人负责制,明确招标人是招标活动的第一责任人,位招标过程和结果负责,为项目投资、进度、质量、安全等目标负总责。

  紧承其后,为进一步落实招标人主体责任,对标国际国内先进范例,2020年1月14日,河北雄安新区党工委管委会党政办公室印发《关于进一步规范工程建设项目招投标管理的工作方案》,其中明确提出要完善推广评定分离机制,并进一步确定了评定分离机制的基本要求“评标委员会完成评标后,应当向招标人提出书面评标报告,推荐不超过3个合格的中标候选人,并对每个中标候选人的优势、风险等评审情况进行说明,除招标文件明确要求排序的以外,推荐中标候选人不标明排序。招标人组建定标委员会,根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人,按照招标文件规定的定标方法,结合对中标候选人合同履行能力和风险进行复核的情况,自收到评标报告之日起20日内自主确定中标人,定标方法应当科学、规范、透明。”该工作方案对雄安新区在工程建设项目招标投标活动中完善和推广评定分离机制指明了具体的方向和路径。

  二、评定分离制度的实施效果

  所谓“评定分离”,是将评标委员会评标和招标人定标分为既独立又联系的两个环节,评标委员会的评审意见仅作为招标人定标的参考,招标人拥有定标的决策权,在评标委员会评审的基础上,根据招标文件规定的程序和方法进行定标,票决确定中标人。

  一般认为,工程建设项目招标投标活动的“评定分离”制度起源于深圳市,此后,越来越多的地区开始或试点在工程建设项目招投标中推行“评定分离”,促使我国的招标投标制度迎来变革,并对工程建设项目的相关主体产生了深远的影响。

  (一)“评定分离”落实了招标人的主体责任

  实施“评定分离”使招标人的决策权重得到进一步加强,招标人可以根据项目的招标内容和规模等特点,选择合理的定标方式来实现自己的采购预期。对于特殊类型和特别要求的项目,还可进一步通过客户考察、方案质询、投标报价清标等辅助措施进行定标,最终选择综合实力较强、价格相对合理、施工经验丰富的中标单位来实施项目,工程质量、安全、进度均得到最大程度的保障。同时,对于个别规模较小、建设任务较少的招标人,由于其工程管理水平相对较低,技术力量较为薄弱,缺乏具备定标能力的专业人员,在客观上存在实施“评定分离”制度难度较大的问题。鉴于此,相关法律制度仍然可以允许招标人授权评标委员会直接确定中标人,以解决招标人自身能力不足的问题。

  (二)“评定分离”体现了评标专家的专业技术能力

  一般而言,评标专家在评审时,只需要根据招标文件对投标文件本身进行评审,通过打分来体现不同投标人之间的差距。实施“评定分离”后, 投标文件的好坏、投标人之间的差距不再使用打分的形式,而是由评标专家提供评审意见给招标人进行参考,招标人将其作为重要的决策依据来进行定标。评标专家的评审意见包括各投标文件中的优点和存在的缺陷、签订合同前应当注意和澄清的事项等。如果评标专家在给出评审意见时过于敷衍,那对于招标人而言可能就没有太多的参考价值。这就需要进一步转变评标专家的自我认知,使评标专家认识到其专业意见在定标工作中的作用和意义,通过进一步学习和培训来提高其专业水平,体现评标专家的专业性、权威性。

  (三)“评定分离”提升了招标代理机构的专业服务水平

  “评定分离”实施后的招标投标工作必将进一步促使行政监管部门简政放权,充分落实招标人负责制,招标人的责任越来越重大。在此背景下,招标人需要专业的咨询人员在项目招标全过程中持续协助进行相关工作,在制订完善的招标方案、策划顺畅的招标流程、编制合理的评标办法、制定严谨的合同条款、落实严格的履约管理上为其出谋划策。为了达到这种咨询服务水平,招标代理机构应当完成升级转型,提供更具备前瞻性、创造性的服务。广大的招标代理从业人员应主动认清形势,加强自身的专业知识学习和培养,不断完善和提升咨询服务水平,努力成长为高智能型人才。

  (四)“评定分离”激励了投标人的优质价值取向

  “评定分离”实施前,由于评标办法中根深蒂固的“低价中标”的价值导向,导致投标人一味地追求低价中标,结果往往是承包人通过偷工减料、忽视产品质量和施工安全来获取利润,不利于工程建设项目优质目标的实现。“评定分离”实施后,将促使投标人将精力放在履约表现、工程安全、现场质量管理等方面,通过诚信履约、提高工程质量等行为来获得业主的认可。因此,“评定分离”将市场主体的履约表现与招标评定因素相结合,打通了两者之间的联系,促进了工程建设行业的良性发展。毕竟“择优”才是招标投标的主流价值,只有选择综合实力较强、价格合理的投标人,工程建设项目的质量、安全才能得到保障,招标人才能确保项目的顺利实施。

  (五)“评定分离”优化了行政监督部门的监管方式

  “评定分离”落实了招标人主体责任,也使招标人获得了招标投标活动中的最终决定权。如何保证招标人权利的正确合理行使,是对招标投标活动监管部门提出的新课题。“评定分离”将促使行政监督部门不再直接干预市场主体具体的招标投标行为,而是更加著重于完善招标投标相关法律、法规,加强对投标人异议、投诉的监管,加大对违法违规行为的打击力度,来确保招标投标活动的公平、公开、公正。此外,行政监督部门应进一步利用建筑行业诚信平台的建设,将招标投标信息进一步公开,将行政监督与社会监督相结合,促使招标人、招标代理机构、评标专家、投标人等共同规范招标投标行为,构建公开透明、阳光操作的行政监督体制。

  三、评定分离制度的实施建议

  2019年底,国家发展改革委网站公布《中华人民共和国招标投标法(修订草案公开征求意见稿)》,向有关单位和社会各界征求意见和建议。其中,原第四十条修订为“评标委员会完成评标后,应当向招标人提出书面评标报告,并推荐不超过三个合格的中标候选人,并对每个中标候选人的优势、风险等评审情况进行说明;除招标文件明确要求排序的外,推荐中标候选人不标明排序。招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人,按照招标文件规定的定标方法,结合对中标候选人合同履行能力和风险进行复核的情况,自收到评标报告之日起二十日内自主确定中标人。定标方法应当科学、规范、透明。招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人。”可以看出,“评定分离”制度实施的大门已有望开启。

  2020年8月,河北雄安新区管理委员会公共服务局、改革发展局、规划建设局联合发布《雄安新区工程建设项目标准招标文件》(2020年版)。其中,最典型的是标准施工招标文件,其第二章投标人须知部分规定了相应的评标和定标条款。投标人须知6.3.3规定,“评标完成后,评标委员会应当向招标人提交数据电文形式评标报告和推荐不超过3名的中标候选人名单。”投标人须知7.1规定,“按照投标人须知前附表的规定,招标人或招标人授权的评标委员会确定中标人。招标人应按投标人须知前附表规定的定标原则确定中标人。”新的招标文件范本尽管在“评定分离”制度的落实上未能迈出实质性的步伐,但也为“评定分离”在雄安新区的探索和实施预留了足够的执行空间。

  结合雄安新区工程建设项目招标投标的管理制度和实施现状,笔者就“评定分离”制度在雄安新区的推行提出如下建议:

  (一)评标方案的制订

  在不修改现行法律规定的前提下,招标文件中的评审办法可以采取“定性+定量评审”的方式,也就是指招标人在评审因素中可设置部分定量评审项,在合格基础上评价其优良程度,评审结果分为A(优秀)、B(良好)、C(合格)三个等级,作为推荐定标候选人的依据。评审因素包括技术、报价、商务等。招标人可以自主选择评审因素以及相应的评审顺序,例如:先评审技术,再评审报价,最后评审商务,只有在上一阶段评审结果为A或B的投标人才能进入下一阶段的评审,直至完成所有评审因素的评审,推荐规定数量的定标候选人。定标候选人数量建议不超过3家,如果进入某一阶段的投标人数量已低于(或等于)招标文件规定的推荐定标候选人数量时,则全部推荐为定标候选人。

  (二)定标方案的制订

  定标方案应当同时在招标文件中进行明确,并接受行政监管部门和社会的监督。招标人可以根据项目基本情况和自身实际需要,将投标报价、技术方案、企业实力、企业信誉、拟派团队管理能力与水平等作为定标因素。关于定标方法,招标人可以选择价格竞争定标法、票决定标法、票决抽签定标法、集体议事法等,也可以结合项目特点和自身实际,将上述定标方法组合使用。招标人在定标前还可以对投标人及拟派项目负责人进行现场实地考察。经考察,定标候选人的投标所用业绩、奖项等弄虚作假,或是经营、财务状况发生较大变化或者存在违法行为,可能影响其履约能力的,招标人应如实记录并提交定标委员会参考。

责编:梁晋
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