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近年来，能否征集供应商入围已然成为政府采购领域各方主体关注的热点、难点话题。2020年12月，财政部先后印发《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《修法草案征求意见稿》)、《政府采购框架协议管理办法(征求意见稿)》(以下简称《框架协议办法征求意见稿》)，拟设立框架协议采购方式，并对公开征集入围供应商的全流程进行了详细规定。本文结合不同时期对征集供应商入围的法规适用及实践情形，探讨框架协议采购方式将给供应商入围可能带来的影响。
随着《政府采购法》及其实施条例等法律法规的颁布实施，我国政府采购制度不断完善，在政府采购活动中能否确定多家供应商入围，业界看法和具体实操也在不断变化。
《政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)颁布前，在政府集中采购中，为便于小额零星采购、急需采购，提高采购效率、降低采购成本，协议供货和定点采购方式应运而生。当时，政府采购相关法规均未对供应商入围作禁止性规定。协议供货、定点采购在集中采购领域大力推行，在分散采购中亦不乏根据项目具体情况设置一个包件、多家供应商中标成交或入围的情况。
《条例》颁布后，其第三十四条规定政府采购招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法。最低评标价法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且投标报价最低的供应商为中标候选人的评标方法。综合评分法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且按照评审因素的量化指标评审得分最高的供应商为中标候选人的评标方法。据此要求，最低评标价法旨在确定“报价最低”的供应商为中标候选人，综合评分法旨在确定“得分最高”的供应商为中标候选人。虽然《条例》依然未对能否确定多家供应商入围作出明确的规定，但其中“报价最低”“最分最高”的规定，却间接限定了中标候选供应商为一家。据此，业内有观点认为，在政府采购中，不论是采用最低评标价法还是综合评分法，均只能确定一家中标成交供应商，征集多家供应商入围的方式属于违反《条例》规定的行为。另有观点认为，《条例》及相关法规规章、部门规范性文件均未明确禁止供应商入围，同时协议供货、定点采购方式在政府采购中依然实行，其确定供应商的方式均涉及征集入围供应商。在很长一段时间内，业界对能否确定多家供应商入围、一个项目同一包件能否确定多家中标成交供应商争议不断。
随着2019年7月《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》(财库〔2019〕38号，以下简称“38号文”)、2021年1月《关于开展政府采购备选库、名录库、资格库专项清理的通知》(财办库〔2021〕14号，以下简称“14号文”)的相继发布，业内对供应商入围的看法更为明确，且逐渐发生变化。38号文将“除小额零星采购适用的协议供货、定点采购以及财政部另有规定的情形外，通过入围方式设置备选库、名录库、资格库作为参与政府采购活动的资格条件，妨碍供应商进入政府采购市场”作为重点清理和纠正的情形。14号文再次对“除小额零星采购适用的协议供货、定点采购外，对于政府采购限额标准以上或集中采购目录以内的采购项目，通过入围等方式设置的、作为参加政府采购活动资格条件的各类备选库、名录库、资格库等供应商库”的情形开展专项清理工作。另外，财政部国库司通过“交流互动”栏目咨询平台先后明确答复了网友提问，指出一个项目的同一包件应当只有一家中标成交供应商;一审计服务项目招供应商入库涉嫌违反38号文中“除小额零星采购适用的协议供货、定点采购以及财政部另有规定的情形外，通过入围方式设置备选库、名录库、资格库作为参与政府采购活动的资格条件，妨碍供应商进入政府采购市场”的规定。某不便具名的专家也曾指出，38号文禁止资质入围，除确保供应商公平、平等竞争外，还有很大一部分用意是强调量价对等原则。以公开招标为例，公开招标一定意味着唯一的供应商，并签署量价对应的合同。即基于一个采购预算下的项目实施政府采购，只能采购一家供应商的产品或服务，当然，这一采购项目可根据预算金额和具体内容划分为若干标段，每一标段选择一家供应商，供应商可兼投不兼中。多家供应商同时入围的做法缺乏法律依据。除此以外，各级各地财政部门判定征集供应商入库违反政府采购相关规定的案例亦时有出现，此处不再赘述。随着政府采购法规制度的不断完善，业界对采购实践认知和法规政策领悟的不断加深、实务操作层面的不断调整，逐渐形成了新的格局：除适用协议供货、定点采购的小额零星采购项目外，几乎完全压缩了确定多家供应商入围或确定多家中标成交供应商的政策空间。
近期，财政部先后发布《修法草案征求意见稿》《框架协议办法征求意见稿》，对公开征集入围供应商的全流程作出详细规定，这是否意味着已被全面压缩的政策空间，将被彻底舍弃?相信这也是很多业界同仁的疑问。
笔者注意到，为避免框架协议采购方式的滥用，《框架协议办法征求意见稿》严格界定了框架协议采购方式的适用范围，将其限定为三种情形。
一是集中采购目录以内品目，采购人需要多频次采购且单笔采购金额低于政府采购限额标准的。该适用情形与现行部分地区实施的协议供货和定点采购类似。《框架协议办法征求意见稿》还就征集公告发布、征集文件编制和提供、响应文件编制和提交、入围供应商评审和确定、签订框架协议和协议供应商退出机制等程序均予以细化规定。据此可推断，待框架协议采购方式正式实施后，协议供货和定点采购或将逐步退出历史舞台。
二是未纳入集中采购目录的品目，同一品目或同一采购项目年度采购预算超过政府采购限额标准，采购人自身需要多频次采购且采购数量、采购时间等不确定，单笔采购金额低于政府采购限额标准，由多家供应商承接有利于项目实施和提高项目绩效的。个人认为，该项适用情形的关键点在“由多家供应商承接有利于项目实施和提高项目绩效的”，实践中，根据采购项目的具体特点及供货服务的实际情况，若在同一项目中由多家供应商承接能够更好地实现物有所值的目的，则应采用框架协议采购方式。
三是确定多家供应商由服务对象自主选择的公共服务项目。针对公共服务项目，从《条例》要求制定采购需求时征求社会公众的意见，到《框架协议办法征求意见稿》赋予社会公众在公共服务项目中选择供应商的权利，均体现了政府采购法律制度对采购项目最终使用者的高度关注。
综上所述，虽然《框架协议办法征求意见稿》为采购项目征集入围供应商打开了一道政策大门，但也为其扣上了一把避免政策滥用的锁。期待框架协议采购方式正式登上政府采购舞台，其定将成为征集供应商入围的重要政策依据，并对实践产生积极的指导意义。
