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2020年12月，财政部印发《政府采购框架协议管理办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，明确了框架协议采购的定义、适用范围、文件编制、评审方法、合同授予、法律责任等，通过总结政府采购实践经验，以完善顶层设计，进一步丰富政府采购方式，为基层单位更好落实政府采购政策提供了制度保障。
三大亮点凸显务实高效
亮点一：填补空白，提供有效制度供给。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第18号)废止以后，协议供货和定点采购使用公开招标方式确定供应商范围的做法失去了法律支撑，各地对协议供货和定点采购的制度制定、管理形式和程序执行等情况不尽相同，采购人、代理机构确定供应商范围的做法五花八门，导致协议供货和定点采购处于散、乱、杂的状态。《征求意见稿》将协议供货和定点采购整合成框架协议采购，通过增设新的采购方式，明确具体操作流程和要求，有力指导和规范此类政府采购活动，填补了政策和制度上的空白，对采购当事人解决实际操作中所遇到的问题，特别是为财政部门加强监管提供了有效途径。
亮点二：化繁为简，提高政府采购效益。
采购人的某些需求是十分频繁的，如办公用品、公车维修加油等，而且具有随机性和多变性，无法提前准确获知使用时间和数量。如果按照现有的几种采购方式，每发生一次需求就采购一次，会造成重复采购，无疑增加了采购成本，也不能及时满足采购人的使用。框架协议采购方式的出台可以有效解决采购人在一定时期内多频次、小额度的重复采购问题，特别是在协议期限上，货物项目为1年、服务项目为3年，而且经财政部门同意还可延长1年，能够大大提高采购效率，节约采购人的行政资源和供应商的运营成本，对优化营商环境也是一种助力。
亮点三：勇于创新，强化采购主体责任。
《征求意见稿》第二十一条规定，采用价格优先法的，采购人、采购代理机构可以自行评审，这是对政府采购评审制度的颠覆性创新，也是切实可行的。征集文件作为唯一的评审依据，《征求意见稿》第八条已经列明采购标的所有具体需求和标准，在采用价格优先法评审时，采购人、代理机构只需把供应商响应文件与征集文件逐一对照即可，不需要对供应商或标的从其他专业角度进行评价，采购人、代理机构完全有能力胜任。《征求意见稿》通过改进评审机制，创新自行评审制度，还权于采购人，凸显了采购人的主体地位和责任，是深化政府采购制度改革的积极实践。
五个问题仍需明确解决
问题一：根据财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》(财库〔2019〕38号，以下简称“38号文”)第一部分第二点规定，除小额零星采购适用的协议供货、定点采购以及财政部另有规定的情形外，通过入围方式设置备选库、名录库、资格库作为参与政府采购活动的资格条件，妨碍供应商进入政府采购市场。“通过入围方式设置备选库、名录库、资格库”和框架协议采购两者在供应商征集上采用的都是入围方式，实际效果都是建了一个“库”，只是在前置和后置条件上略有不同。38号文明确“小额零星采购适用的协议供货、定点采购”属例外情形，但部分地区的财政部门、采购人和代理机构在实际操作中仍存在困惑，甚至产生严重分歧，可能会导致以框架协议采购为名、行违规建库之实现象的泛滥。
建议：《征求意见稿》对框架协议采购适用范围的规定主要是从集采目录和采购金额两方面考虑的，忽视了项目的属性和特征。笔者根据自身工作经验，认为框架协议采购适用于技术和服务标准统一的通用类货物或者服务，如办公用品、公车采购、维修保养、加油和保险等项目。首先，《征求意见稿》应当结合项目特性对适用范围予以更加明确细致的规定，理清框架协议采购和违规建库之间的区别，强化采购人、代理机构违规建库的法律责任。其次，《征求意见稿》应当要求财政部门对框架协议采购进行事前立项监管，未经同级财政部门批准不得开展框架协议采购，同时加强事后专项审查，严肃追责问责。最后，《征求意见稿》可以要求各地在集中采购目录中明确使用框架协议采购的品目类别，以方便采购人、代理机构更准确地执行。
问题二：随着现代信息技术的飞速发展，各地财政部门和集采机构积极开展了政府采购电子商城建设工作，投入大量资金开发和维护电子交易系统，陆续通过公开招标方式确定了入围供应商，且大多数参照“淘宝模式”，能够为采购人提供操作便捷、品目广泛、运行高效的服务，得到了各方的充分肯定。框架协议采购是以公开征集方式确定入围供应商的，一旦开始实施，原有以公开招标方式确定的入围供应商就失去了合法地位，可能严重影响电子商城的正常运行，亟需对这一问题做出预案。
建议：考虑到目前电子商城的广泛使用及良好效果，原有入围供应商不仅数量庞大，而且是日积月累逐步扩充的，为防止原有入围供应商被大面积清退，造成服务断档，损害营商环境，建议按照“老人老办法、新人新办法”的原则，在《征求意见稿》中明确原有入围供应商的合法性，以保障政策的平稳过渡、有效衔接。
问题三：《征求意见稿》没有对采购人之间开展联合采购进行明确和规定。对于大部分采购人来讲，很多需求都是相同的，如电子产品、保险、公务用车等，推广联合采购极有必要。
建议：《征求意见稿》应当明确鼓励同一地区需求相同的采购人开展联合框架协议采购，可以由不同的采购人组成联合体，共同制定采购需求、发布征集公告、签订框架协议，也可以由地方政府或者财政部门指定一个具有相应管理职能的部门作为采购人，对该地区的相同需求进行归集和采购，由所有部门统一使用。在这方面，四川省进行了有益探索，该省专门出台文件，规定从2021年1月1日开始，全省党政机关及事业单位公务用车的各类服务，按照属地化采购的原则实行定点采购，可以以县(市、区)级行政区划为单位，确定当地的各类服务定点供应商，也可以以市(州)为单位或者分片区开展联合采购，共同委托同一家集中采购机构作为一个采购项目进行采购。这种做法充分发挥了政府采购的规模效应，是值得鼓励和推广的。
问题四：《征求意见稿》要求的供应商数量与市场现状不相适应，第三十八条第二款规定，出现提交响应文件供应商数量或评审后符合要求的供应商数量不足三家的情形时，应当重新开展或者终止征集活动。但在实际采购中，一些行业如石油化工、电信等竞争相对较差，特别是在偏远的县级行政区域，问题更为突出，可能满足要求的供应商不足三家，如果硬性规定供应商的数量必须达到三家，会导致采购人无法开展采购活动。
建议：其一，应当取消竞争相对较差行业的供应商数量限制，允许偏远地区的财政部门根据地域特点和行业特性取消数量限制，以保障公开征集能够顺利开展。其二，对开展框架协议采购没有供应商递交响应文件或者两次评审后符合要求的供应商数量不足三家的，应当允许采购人报请同级财政部门同意后，使用其他方式确定入围供应商。
问题五：《征求意见稿》在法律责任部分，只列出了采购人、采购代理机构的法律责任，没有明确供应商的法律责任，也缺少对采购人和供应商的动态监管机制。
建议：《征求意见稿》应当明确供应商违法违规行为的具体表现和处罚标准，增强供应商履行框架协议和合同的法律意识，也便于财政部门加强监管。《征求意见稿》还应建立框架协议采购动态监管机制，一方面由财政部门开展定期检查和不定时抽查，重点检查采购人和供应商履行框架协议和合同的情况，及时发现并纠正违法违规行为;另一方面，实行协议主体报告制度，促进采购人和供应商相互监督，发现对方存在违法违规或者不履职尽责行为的，应当及时向本级财政部门报告。
