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如何构建政府采购信用体系

2021年04月07日 作者:吴正新 打印 收藏

  信用是市场经济的灵魂和基础。政府采购“质次价高”“诋毁排挤”“恶意串通”“虚假材料”“随意弃标”“违规签约”“拖欠资金”等问题,与政府采购市场诚信体系建设滞后息息相关。深化政府采购制度改革,必须加强政府采购市场信用体系建设,方能有效解决政府采购中存在的一些顽疾痼疾。政府采购诚信体系建设,不仅要铸就政府采购市场灵魂、夯实政府采购市场基础,更要成为社会主义市场经济的诚信表率。《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)的通知》(国发〔2014〕21号)、《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号)、《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(国办发〔2019〕35号)等国家政策,都直接或者间接对政府采购诚信体系建设提出了明确要求。构建以信用为基础的政府采购市场监管机制,营造公平诚信的政府采购市场环境,是深化政府采购制度改革工作过程中,财政部门拯救政府采购信誉必须要打好的“翻身仗”。那么,该如何建立政府采购信用体系呢?

  政府采购信用体系建设,应当着力于信用制度机制建设和信用信息系统建设。信用制度机制是根本,信用信息系统是手段,两者相辅相成、不可偏废。

  一、信用制度机制建设

  (一)目的宗旨

  构建以信用为核心的政府采购市场监管体制,营造公平诚信的政府采购市场环境,规范政府采购行为,维护国家利益、社会公共利益,保障合法权益。

  (二)基本原则

  法治建信。政府采购信用体系建设,应当遵循法治精神,着力于法治立信、法治建信、法治护信,不设法外空间,不依法外意志,不循法外私情。

  惩恶扬善。政府采购信用体系建设,应当褒扬诚信,使诚信者受益,守序者得利,更为重要的,要惩戒失信,使失信者处处受限,负担难以承受之重,反向促进其诚信。

  保障权益。政府采购信用体系建设,应当主要立足于保障受害者和守序者的合法权益,使受害者和守序者得到补偿和赔偿,避免造成受害者永远受害、守序者常常失望的现象,以激励其更加诚信,同时,也要保障涉嫌失信者的合法权益,给予其有效的申诉渠道和救济空间,经过一定的惩罚期限和实施一定的有益行为后,有恢复信用和改过自新的机会,给失信者转变为诚信者开辟通道,最终促进整个社会走向诚信。

  联动协同。政府采购信用体系建设,既要横向联动,最大限度地实现联合惩戒,也要纵向联动,中央、省、市、县四级都要成为信用体系建设的主动参加者,还要发挥社会信用信息中介服务机构的作用,连接政府和市场,发挥社会协同作用,共同推进社会诚信。

  (三)信用标准

  政府采购信用标准包括诚信标准和失信标准,制度上,应当根据政府采购实际,详细界定失信标准,但同时也应当对诚信标准进行分级界定。信用标准从不同的角度分为不同的类型。从主体的角度分类:一类是组织信用标准,一类是个人信用标准。从性质的角度分类:一类是需要行政处罚的信用标准,一类是需要行政处理的信用标准。

  组织信用标准。主要包括:集中采购机构失信标准、社会代理机构失信标准、供应商失信标准、公共资源交易服务平台失信标准、行业自律组织失信标准、其他组织失信标准等。

  个人信用标准。主要包括:集中采购机构采购人员(非体制内有编制工作人员)失信标准、社会代理机构采购人员失信标准、评审专家失信标准、采购人代表失信标准、供应商项目竞标代理人、项目负责人、项目高级管理人员等失信标准、公共资源交易服务平台工作人员(非体制内有编制工作人员)失信标准、行业自律组织工作人员失信标准、其他组织工作人员失信标准等。

  行政处罚的信用标准:主要根据政府采购法律、法规、规章规定的法律责任,并根据《行政处罚法》第二十七条的规定,排除可以不予处罚后的情形。

  行政处理的信用标准:一是可以不予处罚的情形,二是政府采购法律、法规、规章未纳入法律责任体系,但在实际中需要进行规制的情形。

  需要说明的是:各级国家机关、事业单位、团体组织是政府采购信用的基础,自觉依法诚信实施政府采购是其义务和职责,应当依法接受监督管理,但不应当纳入政府采购信用管理范畴。

  (四)信用识别

  政府采购信用识别包括诚信识别和失信识别。诚信识别,即诚信行为的认定,主要采取反向推定的原则,同时兼顾正面诚信认定。制度上,主要规范失信识别,即失信行为的认定。

  政府采购失信识别,主要规范政府采购失信行为的信息来源、认定主体、认定方法,以及与其他部门单位联合惩戒需要认可的非政府采购方面的失信行为,还有行业自律组织按照行规认定的且已经生效的纳入信用建设体系的失信行为。

  政府采购失信行为来源,主要包括政府采购当事人、参与者或者其他单位和个人反馈、报告、投诉、举报,政府采购有关信息系统统计警示、新闻媒体曝光等。

  政府采购失信行为的认定主体,必须是各级财政部门,不得由政府采购当事人之间以互相评价的方式来确定某当事人是否具有失信行为。政府采购当事人之间的互相评价行为,不应作为对失信行为的认定,只能作为失信行为信息来源的途径之一。另外,从法治的角度而言,任何违法违规行为都不会是完全重复的相同的行为,因此失信行为的认定,不宜用分数高低作为评价标准,只能是对其行为性质、情节、危害后果等作出合法合理的判断。

  财政部门对于失信行为,应当依法予以调查核实、评判认定、处理处罚等。对于应当行政处罚的,应当依法予以行政处罚,并纳入行政处罚对应的失信行为运用标准。对于不应当行政处罚的,应当进行行政处理,并纳入行政处理对应的失信行为运用标准。不论是行政处罚,还是行政处理,至少应当设置严重、一般、较轻三个层次的处罚处理标准,不能“一刀切”,造成实际上的不公正和导致财政部门有时处于被动境地。

  除了财政部门直接认定的政府采购失信行为以外,与其他部门单位联合惩戒需要认可的非政府采购方面的失信行为,行业自律组织按照行规认定的且已经生效的纳入信用建设体系的失信行为,财政部门直接予以认可。除评审委员会成员以外,其他针对个人失信行为的认定,由单位内部进行失信行为责任认定,报告财政部门直接予以认可。

  财政部门在对失信行为依法予以调查核实、评判认定、处理处罚等过程中,制度上应当设计根据情况可以全部或者部分抵消失信行为的情形,以弘扬正气,弥补过错,使整个国家、社会、个人损失最小化。比如,主动纠正或者改正、主动消除或者减少危害、处理过程中揭发立功或者资助贫困或者服务社区、主动及时给予受害者进行足额超额补偿赔偿且取得受害者谅解、其他主动额外履行社会责任或实施有利于社会经济发展的行为等。

  各级财政部门作出的行政处罚、行政处理信息,必须根据对应情形上传至政府采购信用信息系统并及时公开。

  (五)信用运用

  政府采购信用的运用,遵照褒扬诚信、惩戒失信的基本原则。褒扬诚信方面,建议设置三个诚信层次,比如,三年以上没有失信行为、五年以上没有失信行为、十年以上没有失信行为等,并根据不同层次设置不同的激励措施。惩戒失信方面,主要根据不同的身份主体和处理处罚情形,确立不同的惩戒措施(下述激励措施和惩戒措施只作思路参考)。

  1.集中采购机构、公共资源交易平台

  失信行为惩戒:如全面监督检查、提高检查频率、降低考核评价级次、禁止或者限制代理部门集中采购项目和分散采购项目,限制或者减少进场交易项目,建议不作为评优先进单位等。

  诚信行为激励:如无需全面监督检查、减少检查频率、纳入表扬名单。

  2.社会代理机构

  失信行为惩戒:如补偿或者赔偿受害者或者守序者、全面监督检查、提高检查频率、降低考核评价级次、降低代理采购项目额度、限制或者禁止代理重要采购项目、采购人选择代理机构时提示。严重的适用于总部和所有分支机构,一般的适用于总部和当事分支机构,较轻的适用于当事分支机构。责任人:严重的应当开除,并在一定期间禁入政府采购行业、一般的不得发奖金、较轻的不得评选优秀。

  诚信行为激励:如无需全面监督检查、减少检查频率、纳入表扬名单。

  3.供应商

  失信行为惩戒:如补偿或者赔偿受害者或者守序者、禁止参加采购活动(针对行政处罚,根据严重的、一般的、较轻的设置禁入期限)、禁止或者限制参与重大重点民生等项目、价格加成或者扣分(针对行政处理)、同为候选人时可以作为采购人不确定中标成交的正当理由、必须或者一定程度交纳履约保证金、不得或者限制给付预付款、履约验收过程中要全程动态监控、执行标准验收程序(不得实施简易验收程序)等。责任人:严重的应当开除,并在一定期间禁入政府采购行业、一般的不得发奖金、较轻的不得评选优秀。

  诚信行为激励:如可以根据守信年限给予一定幅度的价格扣减或者加分,同为候选人时可以作为采购人优先确定中标成交的正当理由、免交或者少交履约保证金、一定幅度多给付预付款、履约验收过程中可以实施简易验收程序、纳入表扬名单等。

  4.评审专家

  失信行为惩戒:如补偿或者赔偿受害者或者守序者,严重的永久取消资格、原单位可以根据情况开除,一般的一定期限取消资格,原单位不得评优,重新获得资格后禁止或者限制参与重大重点民生等项目评审或者咨询,较轻的限制参加政府采购评审或者咨询的次数,一定期限内不得参与重大重点民生等项目评审或者咨询。

  诚信行为激励:如延长评审专家资格、纳入优先抽取评审专家名单、纳入表扬名单。

  5.采购人代表

  失信行为惩戒:如补偿或者赔偿受害者或者守序者,属于采购人单位的,根据情况永久或者一定期限内不得再参加政府采购项目评审或者其他相关事宜,通报采购人单位纪检监察机构。属于评审专家担任的,参照评审专家处理。属于其他人员的,根据情况永久或者一定期限内不得再参加政府采购项目评审或者其他相关事宜。

  诚信行为激励:如纳入表扬名单。

  6.行业自律组织

  失信行为惩戒:如严重的,禁止一定期限内从事相关活动,更换相关责任人,禁止其在行业自律组织担任职务;一般的,更换相关责任人,禁止相关责任人在行业自律组织担任领导或者管理职务,不得评选优秀,扣罚奖金等;较轻的,相关责任人不得评选优秀,扣罚奖金。

  诚信行为激励:如纳入表扬名单。

  7.其他组织

  失信行为惩戒:如报告政府、通报诚信建设联席牵头单位、通报监察委,严重的不能进评优三等,一般的不能进二等,较轻的不能进一等。责任人:年度评选严重的不合格、一般较轻的不能评优,根据情况永久或者一定期限内不得再参加政府采购项目相关事宜。

  诚信行为激励:如纳入表扬名单。

  (六)信用权益救济和恢复

  信用权益救济,主要是对于被认定为具有失信行为的当事人,有可以申诉的空间和途径,对于错误的失信行为认定,能够及时的予以改正或者纠正,把给当事人造成的损害降到最低。当然,也要预防当事人滥用申诉的权利,可以将滥用申诉的行为,纳入加重失信惩戒的情节中去考虑或者成为一种新的失信行为认定,并加重处理。

  信用恢复,是指失信行为当事人经过一定未再犯违法违规行为的期限后,或者实施了规定的可以恢复信用的相关行为后,由有关部门单位对其信用进行恢复的行为。信用恢复有利于当事人改过自新,弘扬正气,反向促进诚信社会建设。制度上,可以设置根据失信行为的严重、一般、较轻三个层次,对应确定三个信用恢复期限,如严重的5年、一般的3年、较轻的1年,同时,将资助贫困(根据自身能力作程度判断)、服务社区(根据自身能力作程度判断)、宣讲同行(数量判断)、处理后立功(重大、一般和数量综合判断)、其他主动额外履行社会责任或实施有利于经济社会发展的行为等,作为可以进行信用恢复的规定行为。信用恢复的认定主体应当与作出失信行为的认定主体保持一致。

  (七)信用服务

  为发挥社会的作用,弥补政府部门的能力不足或者不及,政府采购信用体系建设需要培育信用信息服务市场,发展一批政府采购信用信息服务机构。各级财政部门可以采取政府购买服务的方式,培育信用信息服务市场。

  政府采购信用信息服务机构,可以从事如下相关事宜:

  1.向财政、诚信联席牵头部门、政府等反馈失信(黑名单)行为和诚信(红名单)行为;

  2.讲诚信故事;

  3.代理、协助、跟踪、记录、证明信用恢复相关事项;

  4.开展类似于“3.15”的“3.1”或者“6.29”政府采购失信行为曝光活动;

  5.共建诚信数据库,成为政府采购信用信息支点;

  6.开展信用宣传、培训、教育、研究及其他有关工作等。

  二、信用信息系统建设

  政府采购市场是一个全国统一的自由市场,政府采购活动的参与者具有广泛性,政府采购信用信息必须实现全国统一、全国共享、全国共用,打破行业封锁和地方保护,才能有效建立起政府采购信用体系,故需要建设政府采购信用信息系统。

  与此同时,还应看到,政府采购信用信息系统由财政部作为建设主体最为合适。地方各级财政部门和其他相关部门单位,应当联动协调做好政府采购信用信息系统建设和信息传递、信息公开、信息归集、信息维护等工作。

责编:冯君
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