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一、全过程工程咨询的概念
2017年2月，按照中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)，明确提出了“加快推行工程总承包”“培育全过程工程咨询”的任务要求。“工程总承包”在《建筑法》第二十四条中有明确的表述;而“全过程工程咨询”则是首次出现。
国办发〔2017〕19号文件中，对“培育全过程工程咨询”的表述为“鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式，发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业”。
2019年3月，国家发展改革委联合住房城乡建设部发布《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》(发改投资规〔2019〕515号)。该文件中，将全过程工程咨询分为“投资决策综合性咨询”“工程建设全过程咨询”两个阶段。该文件还明确了“国务院投资主管部门负责指导投资决策综合性咨询，国务院住房和城乡建设主管部门负责指导工程建设全过程咨询”。
二、推进全过程工程咨询需要进一步明确的五方面问题
《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)中要求“规范政府投资管理，严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计”，加强“政府投资项目建设管理，严格投资概算、建设标准、建设工期等要求。严格按照项目建设进度下达投资计划，确保政府投资及时发挥效益”。
上述原则性要求，已写入2019年5月发布的《政府投资条例》。此外，现行《建筑法》自1998年3月1日起施行以来，经过2011年、2019年两次修正，作为国家对从事建筑活动的各方要求必须遵从的法律，在全过程工程咨询的推进过程中，也应当优先遵从。
从政府投资管理和招投标监管的角度看，全过程工程咨询尚有以下五方面问题亟需明确：
1.项目启动阶段法律适用问题
按照发改投资规〔2019〕515号文件的表述，全过程工程咨询跨越了“项目决策”“建设实施”两个阶段，包含了“投资决策综合性咨询”“工程建设全过程咨询”两大阶段对应的各项工程咨询服务内容。
按照现行的政府投资管理体制，在可行性研究报告审批前的工程咨询服务工作，一般归入项目前期工作内容。而在项目前期进行的工程咨询服务，一般按照政府购买服务的方式，依照《政府采购法》相关规定进行;项目可行性研究报告审批完成后，项目正式成立，其相应的勘察、设计、施工、监理，以及设备、材料等招标采购方案也随之一并批复。此后，纳入政府投资工程建设项目正常的招标采购流程中，按照《招标投标法》进行监管。
由此，推进全过程工程咨询可能带来的问题是，如果从项目决策阶段开始实施全过程工程咨询，其监督管理依据《政府采购法》还是《招标投标法》?或者，直白地说，应当由财政部门按“政府采购服务”实施监管还是由发展改革部门按“政府采购工程建设项目”实施监管?这一点，在发改投资规〔2019〕515号文件中未作出明确。
2.监理服务是否应包含在内
按照发改投资规〔2019〕515号文件，在“建设实施阶段”对应的“工程建设全过程咨询”中，包括了“勘察、设计、监理”等建设实施阶段相关的工程咨询服务内容。
然而，现行建筑领域的上位法《建筑法》第三十条规定“国家推行建筑工程监理制度”;第三十四条第二款明确规定“工程监理单位与被监理工程的承包单位以及建筑材料，建筑构配件和设备供应单位不得有隶属关系或者其他利害关系”。据此，不应将工程监理咨询服务内容与勘察、设计等工程咨询服务内容混同在一起，纳入全过程工程咨询服务内容中。
有关这一问题的讨论，在本文后续部分还会有涉及。
3.与代建制的衔接问题
目前，在各级政府投资工程建设项目中，代建制被广泛采用。随着市场经济的不断完善，代建单位确定方式的公平性问题，也越来越受到关注。
中发〔2016〕18号文中明确要求“进一步完善政府投资项目代理建设制度”，也就是习惯称之的“代建制”。然而，在《政府投资条例》中，关于这一方面没有提及。
不过，《中央预算内直接投资项目管理办法》(发改委令第7号)第二十三条明确规定：“对于项目单位缺乏相关专业技术人员和建设管理经验的直接投资项目，项目审批部门应当在批复可行性研究报告时要求实行代理建设制度(‘代建制’)，通过招标等方式选择具备工程项目管理资质的工程咨询机构，作为项目管理单位负责组织项目的建设实施。项目管理单位按照与项目单位签订的合同，承担项目建设实施的相关权利义务，严格执行项目的投资概算、质量标准和建设工期等要求，在项目竣工验收后将项目交付项目单位”。不难看出，对中央预算内直接投资项目而言，代建制的管理规定是明确的。
随着作为工程项目管理的狭义的工程咨询机构资质的取消，上述规定的专业技术支撑出现缺失。新近出现的全过程工程咨询，是否可以作为代建制的升级版?换言之，全过程工程咨询是否可以与代建制实现无缝衔接?这一问题，在发改投资规〔2019〕515号文件中，也无明确表述。
4.如何确定推进全过程工程咨询的核心
2017年9月29日，国务院发布《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》(国发〔2017〕46号)。在此决定中，狭义的工程咨询机构资格认定等行政许可事项被取消，国家发展改革委不再开展工程咨询单位资格认定工作，各省级发展改革委也不再受理资格认定申请材料。
为应对这一形势，国家发展改革委发布《工程咨询行业管理办法》(发改委2017年9号令)，对工程咨询单位实行告知性备案管理、按照国民经济行业划分二十一个专业领域分别由国家发展改革委和省级发展改革委指导有关行业组织，开展工程咨询单位甲级、乙级资信评价工作。
《工程咨询行业管理办法》第八条规定，工程咨询服务范围包括规划咨询、项目咨询、评估咨询、全过程工程咨询四大方面。而在此条对“全过程工程咨询”的界定中，表述为“采用多种服务方式组合，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案以及管理服务。有关工程设计、工程造价、工程监理等资格，由国务院有关主管部门认定”。
不难看出，上述前三个方面的咨询服务内容，对应国家发展改革委管辖的狭义的投资决策阶段的工程咨询(简称“投资决策咨询”);而第四方面的咨询服务内容，除项目决策阶段对应的服务与前三个方面重复外，其余内容主要对应的是实施和运营阶段所需的服务，尤其是有关工程设计、工程造价、工程监理等服务内容，对应的是住建部管辖的广义的实施阶段的工程咨询(或称“工程建设咨询”)。对工程建设咨询而言，其上位法依据是《建筑法》，其第十三条明确规定，“从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件，划分为不同的资质等级，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动”。换言之，勘察、设计、监理等内容的工程建设咨询服务，是以严格的资质等级许可为前提条件的。
因此，如果将投资决策阶段的“狭义咨询”和实施阶段的“广义咨询”组合在一起，提供所谓的“全过程工程咨询”，无疑应以工程建设咨询为核心进行。这一点，在国办发〔2017〕19号文件中，也有明确表述，即“充分发挥建筑师的主导作用，鼓励提供全过程工程咨询服务”。但这一问题，在发改投资规〔2019〕515号文件中，同样也无明确表述。
5.与国际通行规则接轨的问题
FIDIC，即国际咨询工程师联合会(Fédération Internationale Des Ingénieurs—Conseils)，是当今国际上最具权威的咨询工程师组织，它推动着全球范围内高质量、高水平的工程咨询服务业的发展。中国已于1996年正式加入该组织。
FIDIC在总结各个国家、各个地区的业主、咨询工程师和承包商经验的基础上，编制出版了一系列著名的“FIDIC合同条件”。这是目前国际上广泛采用的高水平的、规范的合同条件，其均以严格的合同条款明确了“业主—咨询工程师—承包商”三者之间的“三位一体”关系。
其中，最具代表性的是《土木工程施工合同条件》(以下简称《合同条件》)。该《合同条件》推荐用于“由雇主或其代表—咨询工程师设计的建筑或工程项目。在这种合同形式下，通常由咨询工程师负责监理，由承包商按照雇主提供的设计施工，但也可以包含由承包商设计的土木、机械、电气和构筑物的某些部分”。按照这一《合同条件》，咨询工程师同时扮演了以下几个角色：
(1)作为中间人，负责管理合同。FIDIC合同的使用条件是，业主必须雇用咨询工程师作为中间人。但需注意的是，FIDIC合同的“咨询工程师”，不对应国内狭义的“咨询工程师”概念。
(2)作为业主代理人，为业主管理项目。这对应了国内现行的“代建”或称“项目管理”角色。
(3)作为“业主—承包商”之间的准仲裁员。
(4)作为施工监理。这对应了国内现行的“监理工程师”角色，但有明显不同的是，FIDIC这一《合同条件》是将施工监理的权限、程序等明确写入在“业主—承包商”合同条件一起，作为一个完整的“三位一体”合同，大大增强了施工监理的执行力度和效力。
(5)作为设计者。在《土木工程施工合同条件》中，明确要求咨询工程师负责为业主搞好全部承包工程的设计。这对应了国内现行的“设计工程师”角色。
从上述简单罗列中可以看出，FIDIC合同条件中对“咨询工程师”职责的要求，基本上都是围绕工程建设实施阶段展开的。
从国内现实的情况看，由于长期的计划经济惯性，大量的政府投资仍然以直接投资的方式实施。为此，项目的立项论证、可研评估、概算评审等围绕政府直接投资管理的前期咨询工作，在整个项目生命周期中，占了相当大的比重，并催生出一个庞大的投资决策咨询行业，并沿用计划体制时期延续下来的惯例，由发展改革部门分块管辖。而与FIDIC等国际通行规则接轨的工程造价、工程设计、工程监理等工程建设实施阶段的咨询工作，则由建设部门分段管辖。同时，为适应计划经济向市场经济的转轨，现行《建筑法》专门制订了具有中国特色的监理制度，并在《建筑法》中专设第四章单列表述。《建筑法》第三十一条明确规定，“实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。建设单位与其委托的工程监理单位应当订立书面委托监理合同”;第三十二条还规定，“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。”
由此可见，简单地将“投资决策咨询”和“工程建设咨询”组合在一起，以期理想化的实现与国际接轨的“全过程工程咨询”，是不合理的。而这些问题，在国家发改委和住建部联合发布的“发改投资规(2019)515号”文件中，均未见说明和阐述。
三、对前述五方面问题的解决思路
按照国办发〔2017〕19号文要求，政府投资工程建设项目应带头推行全过程工程咨询。在现行投资审批、建设实施“条块分割”的局面下，对前述问题，笔者提出如下解决思路。
1.全过程工程咨询启动阶段的分段监管
对政府投资工程建设项目建议以立项审批为界，在立项审批前，如果启动全过程工程咨询服务的采购，建议按照政府购买服务的方式，由财政部门按照《政府采购法》实施监管;如果在立项审批完成后启动全过程工程咨询服务，则按照政府采购工程建设项目中包含的政府采购与工程建设有关服务的方式，由发展改革部门按照《招标投标法》实施监管。这样一来，相当于将发展改革部门对全过程工程咨询涉及的工程咨询服务内容的监管，从常规的可研完成后、依据可研批复的招标方案实施与工程建设有关的服务采购，提前到了立项阶段。
从具体实践看，将发展改革部门对“政府采购与工程建设有关的服务”，从可研阶段提前到立项阶段，比较符合当下的现实需求。当然，与之相配套的是，投资主管部门需要将对招标方案的审批从可研阶段提前到立项阶段。
2.监理服务暂不应包括在全过程工程咨询中
《建筑法》第二十四条规定，“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位;但是，不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位”。
从上述规定不难看出，《建筑法》是以施工为核心来表述“工程总承包”概念的。按照这一规定，可能出现的存在冲突的极端情况是，如果把“勘察、设计”这两项发包给一个工程总承包单位，即对应了发改投资规〔2019〕515号文件中界定的实施阶段中的“工程建设全过程咨询”的部分内容，也就是从实施阶段起提供的“全过程工程咨询”部分内容。
同时，也注意到，在《建筑法》第二十四条表述中，无任何一处文字提及监理服务。在《建筑法》中，有关监理的表述，是在第四章专章中单列的。
因此，建议与《建筑法》中的规定一致，将监理服务单列，不包括在全过程工程咨询中。这样的处理，也与《建筑法》第三十四条第二款的规定相符合，即“工程监理单位与被监理工程的承包单位以及建筑材料，建筑构配件和设备供应单位不得有隶属关系或者其他利害关系。”
3.对代建制与全过程工程咨询的衔接处理
前文已述及，全过程工程咨询应视为代建制的升级版。因此，在实际应用中，如果采用全过程工程咨询，则不应再有代建制存在;反之亦然。
因此，对代建制的招标投标限制，也应顺理成章的应用到全过程工程咨询中，即：
(1)代建单位不得作为投标人参加施工，以及勘察、设计、监理和设备、材料等招标活动。
(2)代建单位不得在自己代理的项目中承担施工，以及勘察、设计、监理和设备、材料供应等工作。
换言之，代建单位不得参与施工，以及与施工相关的设备、材料采购等实施活动。
4.以工程建设咨询为核心还是以投资决策咨询为核心的处理
对这一问题，建议分阶段进行处理。即，在工程建设项目决策阶段，应以投资决策咨询为核心，围绕现行投资管理需要来展开咨询;而在工程建设项目实施阶段，建议以工程建设咨询为核心，并突出设计咨询的核心作用。按照《建筑法》第二十四的规定，可以将勘察、设计等服务内容一并发包给一个工程服务总承包单位。
如果需要将工程建设项目决策阶段和实施阶段一并发包时，建议同样以工程建设咨询为核心、突出设计资质，强调总承包单位的全过程工程咨询服务的业绩要求，按照政府采购服务招标中的综合评分法执行。在综合评估两个阶段相应的资格条件和业绩条件后，再择优确定全过程工程咨询这一特殊类别的工程服务总承包单位。这也为未来与FIDIC等国际通行规则对接做好准备。
5.与FIDIC等国际通行规则的分步接轨
(1)在现行《建筑法》等法律框架下，将监理服务单列，不包括在全过程工程咨询服务内容中。
(2)结合国务院正在推行的工程建设审批制度改革，从以下三方面进行改革，为第2 步全面与FIDIC等国际通行规则接轨，完成法律法规等基础准备：
①大幅减少政府直接投资工程建设项目开支占政府预算开支的比重;
②改革现行政府投资审批管理规则：
A.取消立项审批环节，并入“国民经济和社会发展五年规划”及“年度计划”中;将《政府投资条例》中的三年滚动计划修改为五年滚动计划，凡未列入的政府投资项目，不得进入年度计划;未列入年度计划的，不得进入政府投资项目后续审批流程。
B.突出和强化可研批复的刚性约束作用。明确规划部门的方案设计审查意见，作为投资主管部门的可行性研究报告审批的前置要件之一;可研报告批复的建设规模、内容和投资估算等，作为投资控制的基本依据。
C.取消单独的概算审核环节，并入建设行政主管部门的初步设计审批中一并批复。
③按照FIDIC等国际通行规则，全面修改现行《建筑法》，特别是其中有关监理的相关规定。
四、有关建议
推进全过程工程咨询，按照中发〔2016〕18号文要求，应将注意力聚焦在对政府投资工程建设项目的管理要求上。在现行法律框架下，需要发展改革、规划自然资源、住房城乡建设和财政等部门通力合作，以施工为核心，进行制度设计。
首先，建议以国务院办公厅名义出台《政府投资全过程工程咨询管理办法》，将前述问题一一加以明确。同时，调整现行的政府投资建设成本管理有关规定，整合、归类全过程工程咨询有关的服务内容，并增加全过程工程咨询统筹管理费用新项，一并纳入项目建设管理费的构成中。
其次，丰富完善前述政府投资审批改革相关内容，修订《政府投资条例》。
最后，完成《建筑法》修改等基础法律法规工作。
待上述三项基础工作完成后，在政府投资项目中，可适时全面推进全过程工程咨询服务工作。
结束语
政府投资工程建设项目开支，是政府公共预算开支的重要组成部分。目前，政府投资工程建设项目仍多以直接投资为主。这一开支行为与现行的立项、可研、概算，以及方案设计、规划许可、初步设计等基本建设前置审批或行政许可等环节密切相关。因此，有必要借鉴国内外成功做法，立足现实条件，分阶段推进全过程工程咨询服务工作。同时，要创新思维，制订一套全新、可行的规则，以实现国办发〔2017〕19号文件促进建筑业持续健康发展的总体要求，培育出一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。
