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深改视角下如何加强政府采购内控制度建设

2021年03月10日 作者:黄钢平 韦素梅 打印 收藏

  政府采购内部控制主要是指依据国家相关法律制度规定,对政府采购活动及采购结果实施全过程监督管理的制度机制。根据中央深改委审议通过的《深化政府采购制度改革方案》(以下简称《深改方案》)精神,政府采购各方当事人和监管部门都应当按照行政事业单位等相关内部控制规范要求,建立健全本单位政府采购内控制度机制。

  推进政府采购内控制度建设的重要意义

  (一)建立健全内控机制是中央新一轮深化政府采购制度改革的决策部署要求。根据《深改方案》以及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)、《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》(财库〔2016〕99号)等文件精神,政府采购各方当事人和监管部门应当按照行政事业单位等相关内部控制规范要求,建立健全本单位政府采购内部控制制度机制,在编制采购预算和实施采购计划、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查和监管内部管理、工作规程等重点环节加强内部控制管理。

  (二)放管服改革下,未达限额的预算项目由采购人单位按内控机制执行采购。规范和逐步在全国实行统一的集中采购目录和限额标准,是落实中央新一轮深化政府采购制度改革的重要内容。按照财政部2020年版地方政府集中采购目录及标准指引,部分地方已制定和规范了本地区集中采购范围,实现集中采购目录省域范围相对统一。同时,规定了集中采购目录外,未达分散采购限额标准的政府采购项目,不实行政府采购程序,由采购单位依据本部门本单位的财务管理和内控机制等制度执行采购工作。在大幅度提高采购限额标准和放宽自行采购权限下,原来应实行政府采购的大量政府采购预算项目,改由采购人单位按内控制度自行组织采购。

  (三)全面落实采购人主体责任的需要。采购人是政府采购的主体。新一轮深化政府采购制度改革,就是要落实“放管服”要求,回归采购人主体责任。但目前,在实际工作中,采购人主体意识不强、责任缺失问题较为普遍,主要表现有以下三个方面:一是采购人主体责任意识不强。采购人单位普遍期望监管部门提供“保姆式”服务,在政府采购项目事前、事中、事后全程介入,咨询监管部门工作人员时也要求给出表态性意见,有的应由采购人和代理机构依法依规自行决策的事项,以及按规定应书面提起监督检查的事项,电话咨询时也要求监管部门工作人员立即做出答复,以便减轻和规避采购人的责任和违规风险。二是采购人内控制度机制不健全。在实际工作中,各预算单位对健全完善内部控制机制重要性认识不足,绝大多数采购单位未按照中央改革方案精神制定本单位本部门的政府采购内控制度,采购单位内控制度执行有待进一步规范,内部机构设置不健全,无专人负责采购事项,往往是谁需求、谁采购、谁经办,导致政府采购项目经办人对政策法规把握不准,流程操作不熟悉。另外,在提高政府采购项目分散采购限额的背景下,采购人单位经办人对内控制度机制不健全或缺失的情形非常担忧,有的甚至想方设法采取换岗方式逃避采购工作。三是采购人法律意识缺失。目前部分采购单位仍然存在化整为零、规避政府采购等违规现象,同时,采购准备不充分、提不出具体明确的采购需求,设置带有明显倾向性和排他性条件、让意向供应商中标,故意拖延组织履约验收、不按合同规定及时付款等。

  (四)强化政府采购代理机构内部管理的需要。近年来,随着政府采购制度的改革发展,政府采购代理机构的市场准入门槛不断降低,已由原先的“审批准入制”变为了目前的“备案登记制”,随之而来的难点问题就是监管难度加大。主要原因有以下三个方面:第一,部分从业人员政策理论水平不高、业务能力不强,不了解相关法律法规,工作效率低下,服务的内容和质量远远达不到《政府采购法》等相关法律法规的要求,导致质疑投诉增多,严重影响政府采购活动的质量和声誉。第二,代理机构不够客观公正,过分“迎合”“迁就”采购人,未能严格执行相关法律法规及政策规定。第三,存在“走读式”代理机构,这样的代理机构成立只是为了某个项目,往往该项目采购结束后就不再参与政府采购活动,会损害政府采购代理业务质量。这些都需要从建立内控机制角度着手,进一步规范代理机构的业务活动。

  基于以上因素,在深化改革的视角下,只有提高思想认识,明晰建立健全政府采购内控机制的意义所在,准确把握其内在要求,不断建立健全相关各方采购活动运行的制约和监督机制,才能把中央改革精神和各项改革任务落到实处。

  我国政府采购内控建设中存在的四点问题

  目前,在国家层面,以《政府采购法》及其实施条例为统领、以财政部相关部门规章和规范性文件为依托和补充的政府采购管理法律法规制度体系,是开展政府采购活动和监管工作的根本遵循。但随着经济社会进入新发展阶段,随着政府采购制度改革的逐步深化,政府采购内控制度机制建设也暴露出不少问题:

  一是现有制度中缺少重要环节。一些政府采购管理内容未明确到具体的相关政府采购法律法规和政策制度中,政府采购工作流程的控制要素以及关键控制点的梳理还需要进一步完善,如采购预算绩效管理还需要进一步明确和细化,将政府采购预算执行情况纳入预算绩效评价体系。

  二是各项制度流程需修订完善。《政府采购法》等国家层面的一系列法律法规规章将陆续修订出台,各地政府采购制度建设更需要重新系统规划,持之以恒抓好各项制度机制建立健全,不断更新和完善各项业务流程和业务规范。

  三是内控信息化建设仍需加强。内部控制管理信息系统各项功能仍需加强和完善,形成整套和全流程职责权限相互制约、运作有序的内部控制管理信息系统,借助电子化手段将政府采购各项工作运行的风险防控措施、内部控制流程进一步固化。

  四是监管体制机制有待完善。要创新监管方式,规范监管行为,依法履职,精准发力,推进政府采购简政放权,减少事前审批审核事项,优化必要的审批审核工作流程,细化政府采购活动执行各项要求,消除各项制度障碍,简化材料报送要求,强化事中事后监管,加强政府采购信息公开管理和社会监督。

  新形势下完善政府采购内控制度的六点建议

  按照中央和财政部对深化政府采购制度改革工作的新要求,新形势下加强政府采购各项内部控制工作需要全新定位。采购人单位和各方当事人建立健全本部门内控制度,以及各级政府采购监管部门实施内控管理等工作,应结合实际,针对内部控制建设中的薄弱环节,对各项政府采购内部控制工作进行再部署。

  (一)提高对内控建设重要性的认识。内部控制作为内部治理的基本要素,是内部管理与监督的关键架构,是提高单位内部管理水平、加强廉政风险防控的重要机制。各级各单位要建立完善的内控制度机制,实现政府采购管理制度化、规范化,从源头上遏制腐败问题,促进政府采购制度各项改革的有序进行和逐步深化。

  (二)注重内控建设的系统性和全局性。不断根据实际情况,梳理和完善工作流程,实行动态管理,不断查找廉政风险点,持续构建全流程的内部控制机制,健全权力运行制约和监督体系,减少监管部门、各采购主体和各方当事人自由裁量权的空间和余地,把内控理念贯穿各项业务流程。重点推进采购人单位的内控制度建设,研究探索建立包括采购预算项目全过程的业务内控管理制度,从政府采购活动发起环节加强风险防控。

  (三)明确内控建设的基本原则和主要目标。按照财政部有关加强政府采购活动内部控制管理的指导意见,政府采购内控建设的基本原则:一是全面管控与突出重点并举。内控管理要贯穿采购执行与监管的全流程、各环节,全面控制;抓关键环节、岗位和重大风险事项,重点防控。二是分工制衡与提升效能并重。发挥内部机构之间,相关业务、环节和岗位之间的相互监督和制约作用,合理分工,优化流程衔接,提高采购绩效和行政效能。三是权责对等与依法惩处并行。贯彻权责一致原则,因权定责、权责对等。严格问责,有错必究、失责必惩。主要目标是:以“分事行权、分岗设权、分级授权”为主线,通过制定制度、健全机制、完善措施、规范流程,逐步形成依法合规、运转高效、风险可控、问责严格的政府采购内部运转和管控制度,做到约束机制健全、权力运行规范、风险控制有力、监督问责到位,实现对政府采购活动内部权力运行的有效制约。

  (四)制定出台相关政府采购内控制度标准模板。在不违反现行政策制度的前提下,一方面由于目前国家层面没有统一的政府采购内控制度模板,各地监管部门可根据改革精神和本地实际,积极探索制定采购人、代理机构和监管部门内控制度模板,尤其是为采购人建立内控制度机制提供规范化、可操作、可推广的参考依据。一是提出采购人内控的基本原则、工作目标和主要内容。二是围绕政府采购内部管理和采购项目执行全过程,确定采购需求、选择采购方式和评审专家、组织采购活动、落实采购政策、公开采购信息、签订采购合同、组织履约验收等重点环节,明确工作流程和基本要求。三是围绕风险管理,梳理采购人政府采购业务中的风险内容、发生环节、控制节点和防控举措。四是明确主管部门和所属单位、采购人内部各部门、各岗位之间的分工制衡关系,确定详细控制机制。五是建立与预算、绩效、财务、资产等其他财政管理模块之间的控制结构。另一方面是探索制定政府采购内控管理评价办法。国家层面应当统一制定政府采购内控评价办法和完整、量化、可操作性的评价指标体系,对采购人内控制度的完整性、有效性,内控运行机制的执行情况和执行效果等进行评价,并将其作为政府采购活动以及预算执行绩效评价的重要组成部分。

  (五)及时梳理各权责事项和业务流程。按照有关要求,政府采购监管部门应当重点围绕职责职能,通过梳理各项权责事项和业务流程,全面找准廉政风险防控关键节点,并合理确定风险防范策略,进一步推进政府采购监管工作的规范化。具体操作上,针对政府采购活动中供应商、采购人、采购代理机构违法违规行为的处罚以及采购计划备案管理、单一来源采购方式审批、采购进口产品审批、投诉处理、财政监督检查等多项权责事项的廉政风险点,针对各个风险点,根据权责类别分类提出切实可行的防控措施,综合运用不相容岗位分离控制、归口管理、严格审核复核管理、流程控制、信息系统管理控制等措施对风险进行有效防控。政府采购监督管理处权力事项和廉政风险点。

  (六)探索利用电子化手段实施采购环节内控,优化监管程序。以广西为例,目前在广西政府采购云平台系统中,采购人按规定和系统设置须在政府采购合同签订之日起2个工作日内进行系统备案,然后系统再根据其备案自动生成合同公告发布在省级以上指定媒体。如果财政部门按政采云系统现有流程进行合同备案监查,则需在2个工作日内完成,根据基层采管人员配置人数少业务多的实际情况,在如此短的时间内完成监查,非常仓促,质量不可保证。因此,应该探索优化程序,合理设置政采云备案流程,将各级合同备案的流程放到政采云系统合同公告之后,并给予财政部门监管权限,减少重复操作。此外,在实际操作中发现,政采云的合同公告模板较为单一,主要针对总价包干的采购项目,对于采购结果为下浮系数、综合单价等内容,无法让采购人在公告中依照信息公开的规定,确保采购信息内容真实、准确可靠,给监管增加了难度。还应注重政采云电子平台相关行为准则的制定、网上超市商品价格上架审核、监控及惩戒等,加强各环节的内控约束,统一标准和监管,做到全区统一步调,真正实现全区“一张网”,在进一步实施电子化改革中解决有关难题。

责编:冯君
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