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政采项目如何设置业绩和奖项加分才能不失公允

2021年03月08日 作者:刘锋 李涛 宋欣遥 打印 收藏

  《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)明确了招标文件评审因素由投标报价、技术或服务水平、履约能力、售后服务等构成。实务操作中,采购人或代理机构将供应商的业绩、奖项视为代表履约能力的评审因素已成为普遍现象。近年来,供应商对采购文件中设置的业绩和奖项类评分内容提出质疑和投诉的情况逐渐增多,相关从业人员对业绩和奖项类评分内容如何设置,分歧也越来越大。那么,采购人和代理机构使用综合评分法时,如何设置业绩和奖项才能不失公允呢?

  由财政部国库司、财政部政府采购管理办公室、财政部条法司和国务院法制办公室财金司编著的《〈政府采购法实施条例〉释义》(以下简称《释义》),在对“以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件”的解释中指出:采购项目需要供应商具有类似业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件的,可以设置全国性的非特定行业的类似业绩或奖项作为加分条件或者中标、成交条件,也可以从项目本身具有的技术管理特点和实际需要,对供应商提出类似业绩要求作为资格条件或者评审加分标准。由此可见,业绩和奖项是可以作为加分条件的。笔者作为一线政采从业人员,结合工作经验,重点对如何设置业绩和奖项加分作一探讨。

  如何设置业绩加分条件

  根据《释义》的解释,业绩既可以作为资格条件,也可以作为评审加分标准。现实中,把业绩作为资格条件的案例比较少,更多的是作为评审加分条件。一方面,随着市场体制机制的不断完善和成熟,绝大多数行业都可以实现充分竞争,加之大部分采购项目的技术管理特点并不突出,不宜将业绩作为资格条件;另一方面,很多采购人或代理机构认为把业绩作为资格条件比较敏感,存在设置限制性排他性条款的嫌疑,被廉政问责或质疑投诉的风险较高,故不愿将业绩作为资格条件。

  首先,将业绩作为评审加分条件,在限定特定行业上要避免“一刀切”。根据《释义》对特定行业业绩的解释,采购人或代理机构应当根据具体项目特点区别对待。对于技术和服务标准统一、在所属行业中没有特殊性的采购项目,如办公家具购置、公车定点维修、加油和保险服务等,应当设置为全国性的非特定行业的类似业绩。对于有特殊专业要求、技术管理特点明显的采购项目,可以要求供应商有特定行业的业绩,如医疗机构采购物业项目需要结合医疗废物处理、传染病防治、消毒等技术管理特点,特殊教育机构采购物业项目需要考虑残障人士在身心方面的特殊需求,采购人或代理机构可以要求供应商提供类似医疗机构或者特殊教育机构的物业项目业绩。

  其次,业绩不得设置合同金额。2020年10月和12月,财政部分两次发布的2019年政府采购代理机构监督检查公告中明确指出,采购人或代理机构将特定金额的合同业绩作为评审因素属于违法违规行为。设置特定金额的合同业绩或者把合同业绩最低累积金额作为评分项,其实质是变相限制供应商的最低营业收入,属于限制中小微企业参与政府采购的情形。

  再其次,业绩可以要求年限。如果业绩不设置年限,那么供应商可能会提供采购活动前数年或者时间更久远的业绩,这样的业绩很可能已经与当前的科技水平、经济发展水平不相适应,不能有效反映供应商当下对合同的履约能力,失去了业绩作为评分内容对供应商进行评价的意义。参考《政府采购法实施条例》对供应商资格证明材料和采购活动利害关系人回避的年限均为3年,笔者认为,采购人或代理机构可以要求供应商提供近3年的业绩。

  最后,业绩分值比例不宜过高。新成立的公司或中小微企业的业绩竞争力处于劣势,如果业绩分值过高,必定会降低其他评审因素的分值,即使这些供应商在价格、技术和售后服务能力方面有比较大的优势,也很难中标或成交。从笔者经手的近百个采购项目分析,业绩分值普遍设置在5—15分,竞争相对比较充分,对于固定价格或者评分因素较少的项目,最高不宜超过20分,且按照每个业绩给予1—2分进行量化。

  如何设置奖项加分条件

  政府采购所指的奖项,笔者认为不单指狭义上供应商在比赛、考核评价等形式中所获得的奖项、名次、分数,还包含获得某种认证证书、入围或者入选某名单等所有能够体现供应商荣誉的事项。基于政府采购涉及行业范围广泛的特点,所覆盖的奖项也成千上万,在设置奖项类评分内容时要把握好以下三个原则:

  一是普适性原则。奖项的征集范围应当是全国,发奖机构应当是国家级行政机关或者其授权的全国性机构,省级及以下行政机关或机构颁发的奖项不能作为加分或者中标、成交条件,因为其带有明显的地域限制。这里特别需要指出的是,笔者根据《政府采购法》的属地原则认为,除进口设备或者法律法规有明确规定外,采购人或代理机构不能把外国颁发的奖项作为评分内容。

  二是潜在限制性原则。奖项申报条件不能对供应商注册资本、营业收入、纳税额度、成立年限、财务状况等方面有限制性要求。如“AAA级信用证书”申报,要求供应商成立已满二年或以上,近二年均有主营业务收入,企业处于持续经营状态,属于对新成立或处于财务亏损状态的供应商实行差别、歧视待遇。

  三是适应项目特性原则。采购人或代理机构设置的奖项应当与项目实施和合同履行密切关联,能够体现供应商在这些方面的竞争优势。如工程类项目,可以把供应商获得“国家优质工程奖”作为加分条件,但不宜将获得“中国广告长城奖”作为加分条件,因为广告做得好不好与工程做得好不好并无直接关系,也无因果关系。

  采购人或代理机构在设置奖项类加分时,要注意区分行业协会奖项的性质。某些加入行业协会的会员企业才有获奖资格而非会员企业无法参与的奖项,不应作为评审加分标准,因为其限制或排斥了市场竞争,影响了政府采购的公平性;某些没有取得国家级行政机关授权的行业协会颁发的奖项,也不应作为评审加分标准,因为其缺乏一定的权威性和科学性,特别是一些自发成立的行业协会乱发奖项的现象十分突出,影响了政府采购的公正性。

  采购人或代理机构在设置奖项类加分时,还要注意合理设置获奖时间和分值。在时间设置上,有些奖项每年颁发一次、有些奖项隔几年颁发一次,对此,应明确规定获奖的时间节点,以采购活动开始前最新一期颁发的奖项为宜,不得以特定获奖的时间作为限制条件。在分值设置上,采购人或代理机构更应关注供应商在技术与服务水平、售后服务能力和价格优惠等与项目实施、合同履行相关的内容,如果奖项的分值比例过高,必定会压缩价格、售后服务、技术和服务水平等主要评审因素的分值。笔者结合自身的实践经验来看,奖项分值最好为3—6分,单个奖项的分值为1—2分。

  当前营商环境持续优化,政府从减税降费等各方面不断为企业缩减开支、降低成本,但部分地区政府采购活动中设置的奖项名目却越来越多,评审分值比例也是“水涨船高”,供应商每年不得不支出大笔费用,频繁参加各种交流会、联席会,评各种奖项、做各种认证。虽然法律法规并未禁止设置业绩、奖项类加分项,但笔者不鼓励采购人或代理机构将业绩、奖项类作为加分条件,或者尽量减少此类评分内容,让政府采购活动公平、公正。

责编:罗帆
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