财政部门能否以主观推测责令重新开展采购活动

　　案情介绍

　　某采购人委托招标代理机构对某医疗卫生保障医疗设备采购项目(下称“本项目”)进行公开招标。项目开标后，有5家供应商参加投标。5家供应商均通过招标文件规定的资格性、符合性审查，进入综合评议。经过评审，评标委员会一致推荐综合得分最高的前3名供应商为中标候选供应商，即A公司、B公司和C公司。2019年12月31日发布中标公告，中标人为A公司。

　　2020年1月2日，B公司向招标代理机构提出质疑，认为拟定中标人A公司所投商品有13项技术参数与招标文件参数要求严重偏离，多项参数没有实质性应答或者虚假应答，不应被确定为中标人。2020年1月13日，招标代理机构作出质疑答复。

　　B公司不服，于2020年2月12日向财政部门提出投诉。被投诉人是招标代理机构和采购人，相关供应商是A公司。财政部门于2020年2月14日受理投诉，当日向采购人、招标代理机构、A公司作出《投诉答复通知书》，要求其就投诉事项作出书面说明，并提交相关证据。采购人、招标代理机构、A公司分别向财政部门作出情况说明，并提交相关证据。财政部门又向招标代理机构发函要求组织原评标委员会对投诉事项涉及的中标产品是否符合招标文件需求进行评审，评标委员会认为5项技术参数不符合招标文件的要求，应扣14分，并出具了书面的专家评审意见。2020年4月14日，财政部门作出投诉处理决定，决定中标结果无效，责令重新开展采购活动。

　　2020年5月13日，B公司不服，向人民法院提起行政诉讼，请求判令撤销财政部门作出的投诉处理决定，并依法重新作出处理决定。起诉时，本项目尚未签订政府采购合同。

　　B公司起诉称，投诉处理决定认定投诉事项技术参数部分成立，并依据《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号，下称“94号令”)第三十二条第一款第(二)项作出投诉处理决定“中标结果无效，责令重新开展采购活动”。B公司认为，该条规定的是已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的，认定中标或者成交结果无效。合格供应商符合法定数量时可以从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商的，应当要求采购人依法另行确定中标、成交供应商;否则责令重新开展采购活动。财政部门的投诉处理决定中未阐明“合格供应商是否符合法定数量”，也未向其出示任何合格供应商是否符合法定数量的证据材料。开标当天有5家供应商参与投标，投诉处理决定也未载明是否出现无效投标。B公司认为合格供应商符合法定数量时，依据94号令第三十二条第一款第(二)项，财政部门应当要求采购人依法另行确定中标供应商。

　　财政部门从管辖、受理、审查、决定四个方面进行了答辩。关于决定部分，财政部门认为，本项目经过依法审查，根据专家评审意见，被投诉人投标的产品部分不符合招标文件的实质性要求，投诉事项成立，且影响了采购结果。投诉人是对采购结果的投诉，属于已确定中标结果但未签订政府采购合同的情况，适用94号令第三十二条第一款第(二)项的规定。该项规定有三个法律后果：一是认定中标或成交结果无效，二是另行确定中标或成交供应商，三是责令重新开展采购活动。对于中标或成交结果无效的认定应无异议。对于责令重新开展采购活动，原告提出异议，认为应要求采购人另行确定中标、成交商。对此，财政部门认为“合格的供应商”应该从两个方面理解，一是数量符合法律规定，二是资格性审查、符合性审查程序合法，实质性符合招标文件要求。本案中投诉事项的成立是因为相关供应商的产品不符合招标文件的实质性要求，是否符合招标文件的实质性要求是符合性审查，是评审专家的职责。该标的符合性审查已经出现问题，且是由同一评审专家组完成，因此，财政部门有理由认为该标的符合性审查存在问题，不能从已有的供应商中确定，所以作出责令重新开展采购活动的决定。

　　人民法院认为，本案中，财政部门认定B公司的投诉事项成立且影响采购结果，决定中标结果无效，对此各方均无异议。争议焦点在于财政部门作出责令重新开展采购活动的处理决定是否合法，本案是否具备从合格的中标或成交候选人中另行确定中标人的条件。本案中，财政部门收到投诉后要求招标代理机构组织原评标委员会对投诉事项涉及的中标产品是否符合招标文件需求进行专家评审，评标委员会针对A公司出具了书面的评审意见，对其他四家供应商未出具书面评审意见。另，评标委员会出具的评标报告表中认定，评标委员会推荐的中标候选人为3家，即通过初步审核且综合得分最高的前3名供应商为中标候选人。在财政部门认定B公司投诉事项成立的情况下，中标候选人数量仍有2家。财政部门因对评标委员会及其他四家供应商均产生合理怀疑，称其无法确定合格供应商是否符合法定数量，故作出责令重新开展采购活动的处理意见，没有事实和法律依据。因此，财政部门作出的投诉处理决定依据不足，应予以撤销。故判决撤销财政部门作出的投诉处理决定，并责令其针对B公司投诉事项在法定期限内重新作出处理决定。

　　一审判决送达后，各方当事人均未提起上诉，一审判决生效。

　　案情分析

　　本案涉及两个突出的问题。一是财政部门处理投诉时，首先应当调查判断投诉事项是否成立，财政部门能否对投诉事项以外的事项进行调查?二是在投诉事项成立的前提下，财政部门需要根据不同的情况作出不同的投诉处理决定。财政部门能否以主观认定作出责令重新开展采购活动的决定?

　　1.财政部门能否对投诉以外的事项进行调查

　　第一，根据法律规定，财政部门应当针对投诉事项进行调查认定。

　　根据94号令第三十二条第一款的规定，投诉人对采购过程或者采购结果提起的投诉事项，财政部门经查证属实的，应当认定投诉事项成立。因此，财政部门受理投诉后，首先应当对投诉事项进行调查，以确认投诉事项是否属实。若投诉事项属实，则可以认定投诉事项成立。

　　本案中，B公司投诉A公司投标产品有13项技术参数不符合招标文件的规定，应予扣分。财政部门委托原评标委员会进行评审后，原评标委员会认为其中有5项技术参数不符合招标文件的规定，应扣14分。在此情况下，财政部门认定投诉事项成立。

　　第二，投诉中发现的其他违法行为，应当另案处理。

　　根据94号令第三十二条第一款的规定，本案中，财政部门委托原评标委员会对投诉事项进行评审，符合法律的规定。但一审判决提到，财政部门收到投诉后要求招标代理机构组织原评标委员会对投诉事项涉及的中标产品是否符合招标文件需求进行专家评审，评标委员会针对A公司出具了书面的评审意见，对其他四家供应商未出具书面评审意见。那么，在投诉处理中，财政部门能否对另外四家供应商的评审情况，要求原评标委员会进行评审?答案是否定的。原因在于，投诉是法律赋予供应商的救济途径，投诉处理是一种行政裁决行为。若财政部门在投诉处理过程中，发现其他违法行为，而该违法行为对投诉处理决定的结果有影响，财政部门应当考虑一并处理。否则，需要另案对发现的违法行为进行处理。

　　2.财政部门能否以主观认定作出责令重新开展采购活动的决定

　　本案投诉处理中，本项目已确定中标供应商但尚未签订合同，属于94号令第三十二条第一款第(二)项规定的情形。该情形规定此种情况下，首先应认定中标结果无效。之后区分两种情况进行处理，一是合格供应商符合法定数量时，可以从合格的中标候选人中另行确定中标供应商的，应当在投诉处理决定中要求采购人依法另行确定中标供应商;否则责令重新开展采购活动。该条规定的“法定数量”，根据《政府采购法》第三十六条第一款第(一)项的规定，应理解为符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商达到三家(含)。

　　本案中，参加投标且通过资格性审查、符合性审查的供应商有5家，合格供应商符合法定数量。由于原评标委员会复核时认为对原评标结果应再扣14分，因而财政部门认为原评标委员会的原评审结果存在问题，不可信，不能要求采购人另行确定中标人，故作出责令重新开展采购活动的决定。问题在于，财政部门的这种认定，没有任何事实根据和法律依据，纯粹是其主观的推测，故人民法院未予支持。

　　案情启示

　　质疑、投诉是《政府采购法》赋予参与政府采购活动的供应商的救济途径。针对采购过程或者采购结果提起的投诉，若投诉事项成立，有可能导致重新开展政府采购活动，但合格供应商符合法定数量时，也可以从合格的中标或者成交候选人另行确定中标或者成交供应商，法律依据是94号令第三十二条第一款规定。

　　根据该条规定，针对投诉人对采购过程或者采购结果提起的投诉事项，财政部门应首先经调查判断投诉事项是否成立，即投诉事项经查证是否属实。其次，在投诉事项成立的情况下，需要判断成立的投诉事项是否影响采购结果。不影响采购结果的，继续开展采购活动;影响或者可能影响采购结果的，财政部门分四种不同情况分别处理：

　　第一，项目未确定中标或者成交供应商的，责令重新开展采购活动。

　　第二，项目已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的，认定中标或者成交结果无效。合格供应商符合法定数量时，可以从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商的，应当要求采购人依法另行确定中标、成交供应商;否则责令重新开展采购活动。

　　第三，政府采购合同已经签订但尚未履行的，撤销合同。合格供应商符合法定数量时，可以从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商的，应当要求采购人依法另行确定中标、成交供应商;否则责令重新开展采购活动。

　　第四，政府采购合同已经履行，给他人造成损失的，相关当事人可依法提起诉讼，由责任人承担赔偿责任。

　　财政部门是政府采购活动的监管部门。财政部门在处理投诉时，应当依据法律的规定，根据调查收集的证据，作出正确的决定。没有任何证据进行主观推测作出的投诉处理决定，有可能被人民法院撤销。