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政府采购项目招标文件编制应把控的重点

2021年02月08日 作者:刘腾 打印 收藏

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  随着我国经济高质量发展,政府采购规模逐年扩大,政府采购作为财政支出的重要环节,既有效发挥了宏观调控作用,又提高了采购资金的使用效益,对社会经济发展、产业结构以及公众生活环境都有显著影响。

  为了规范采购行为,加强采购管理,近年来政府采购制度不断完善,使采购程序更规范、采购结果更公平。但是在政府采购过程中,依然会出现很多投标人提出异议质疑的情况,其中招标文件所涉及的投标人资格要求、合同条款、采购需求、评分办法等内容设置不合规、不合理是经常引起投标人异议质疑的主要原因之一。

  一、提高政府采购项目招标文件编制水平的意义

  招标文件在整个招标过程中起着至关重要的作用,它既是投标人编制投标文件以及评标委员会开展评标工作的依据,又是招标人与中标人最终签订采购合同的基础,其编制水平将直接影响招标效果。因此,提高招标文件的编制水平是亟待解决的问题。

  政府采购项目招标文件的编制与建设工程项目有所不同。建设工程项目有标准示范文本做范本,近日北京市住房城乡建设委又更新了2020版的北京市房屋建筑和市政工程专业承包、专业分包、材料采购以及设备采购的招标文件。招标人和代理机构在编制招标文件时,示范文本的通用部分无需修改可直接引用,而专用部分是以选择或填空的方式进行表述,在很大程度上保证了专业工程和建设工程货物采购招标文件的编制质量。

  而针对政府采购项目,财政部尚未出台标准示范文本,且政府采购活动多以代理机构在场外组织并在财政局最终完成备案的方式进行,即使是在场内组织,监管部门也不会对招标文件的内容进行审核。招标文件中存在的隐患在事前无监管,往往在异议质疑或后期审计过程中问题才会逐渐暴露出来,严重的有可能导致招标结果无效。

  相较于建设工程项目,政府采购项目更容易在编制招标文件的过程中产生疏漏,这就更需要代理机构提高招标文件编制能力和水平,有效把控易犯错的风险点。

  二、政府采购项目招标文件编制存在的主要问题及解决对策

  1.投标人资格要求

  投标人资格要求是导致投标人是否可以参与投标的直接因素。除项目有特殊要求外,资格要求满足《政府采购法》第二十二条规定即可,投标人必须具有独立承担民事责任的能力,并应出具依法缴纳的社保和纳税证明、经会计师事务所审计的财务报表或资信证明、信用中国和中国政府采购网上的信用记录查询、参加政府采购活动前三年内在经营活动中没有重大违法记录的声明等。

  如项目有特殊需求,必须设置额外的资格要求时,招标人应根据招标项目的特殊要求,规定投标人的特定条件。如果资格要求设置过高或不符合项目实际需求,可能导致项目竞争力不足或使更具实力的投标人无法参与投标的现象出现,增加了被投标人异议质疑的风险。从某种程度上来说,将影响采购质量、延长采购时间、增加采购成本,会严重妨碍采购活动的公平公正。

  (1)投标人资格要求应与项目规模相符

  招标人应对照招标范围设置投标人资格要求,以免出现资格要求与项目规模不符的现象。比如某市级文物保护单位的修缮工程,投标人具有文物保护工程施工二级资质就可以承揽项目,但是招标人为了保证工程质量,要求必须具有一级资质的投标人才能参与,限制竞争力的同时也给采购程序带来隐患。

  还有些项目所要求的企业证书与招标范围不符或与拟实施的项目无关。比如常规的服务类项目经常把高新技术企业证书作为资格要求,笔者认为不应强制要求投标人响应,高新技术领域所包括的电子信息技术,对于软件、微电子技术、计算机及网络技术、通信技术等都有严格的描述和界定,普通的平台建设或系统维护并不属于高新技术范畴,将高新技术企业证书作为资格要求,有可能出现市场竞争力不足的现象。

  (2)投标人资格要求不得在国务院明令取消的行政审批事项目录内

  比如在2014年已经被国务院明令取消的“计算机信息系统集成资质认定项目”,该资质改由中国电子信息行业联合会颁发后已经不再是法定资质,不得作为资格要求列入招标文件。

  一些与招标项目的技术管理要求存在关联性的证书,比如质量、环境、职业健康与安全管理体系认证证书,不在国务院取消的资格许可和认定事项目录内,如项目有特殊需求,可以作为资格要求列入招标文件。

  (3)投标人资格要求不得构成对投标人的差别待遇

  《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(中华人民共和国财政部令第87号,以下简称“87号令”)中明确规定:“不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素,也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求,对投标人实行差别待遇或者歧视待遇。”

  实践中,具有特定金额的业绩常被作为评标办法的评分项甚至是资格条件,由于合同金额与营业收入有直接关系,设置特定金额的业绩作为资格要求,相当于对营业收入进行约束,实质上构成了对小微企业的差别待遇。

  招标内容涉及设备使用培训及维修保养服务的项目,招标人经常要求投标人在本地有正式的售后服务机构,以确保服务及时供应,这属于以不合理的条件对外地企业实行歧视待遇。为保证项目质量,招标文件可以要求投标人对所投设备的售后服务出具承诺书,保证其在招标人规定时间内提供售后服务。

  (4)不得以营业执照记载的经营范围作为确定投标人经营资质资格的依据

  营业执照记载的经营范围很难准确、及时地涵盖投标人实际的经营范围,以经营范围作为资格要求将限制投标人的合法权益。如果想要考量投标人的从业能力和实操经验,可以在招标文件中设置类似业绩作为评分项,以证明投标人有实施该招标项目的履约能力。

  2.合同条款

  招标人与投标人签订采购合同时,经常就最终签订的合同是否必须与招标文件中的合同格式完全一致产生疑问。合同条款是招标文件的重要组成部分,包括的主要内容比如甲乙双方的权利和义务、付款方式、服务或交货时间以及产出成果要求等,这些都是投标人需要实质响应的内容,需要在招标文件中明确,且签订合同时不得修改。

  但是由于招标人未提前将招标文件中的采购合同交由各部门转签,经常导致在实际签署阶段又提出修改意见,要求降低付款比例、增加处罚金额或增减甲乙双方权利义务,导致采购合同无法正常签署,引起甲乙双方法律纠纷。

  甲乙双方的工作界面应按照权利和义务两个方面在招标文件中进行清晰划分,具体的承揽范围属于实质性内容牵扯到投标人报价。尤其针对工程类项目,招标人所付预付款是为工程施工购置材料设备的费用,不同的预付款或进度款付款比例会影响投标人的正常利润,这些条款所带来的风险已由投标人考虑到投标报价中,后期随意更改有可能间接影响工程质量。

  因此,在编制招标文件时代理机构拟定的合同初稿应经招标人基建、法务等多部门提前审核,以免出现程序倒置、关键条款事后修改的情况发生。

  3.采购需求

  采购需求必须在招标文件中进行完善,所采购的货物、服务或工程内容必须详细说明,以构成公平竞争的基础。在评标过程中,招标人不可以对招标文件作出修改,投标人也不可以对投标文件作出实质性更改。因此,针对于招标项目而言,对于招标人和代理机构的前期市场调研、招标文件编制水平的要求都相对较高。

  (1)技术指标不得限定品牌或要求有倾向性的参数

  针对很多服务、货物类政府采购项目的技术指标,国家没有强制性规定,招标人通常会综合市场调研的多家潜在投标人提供的技术参数来编制采购需求,很容易存在技术指标和规格过于详细,技术参数存在明显的歧视性和倾向性,甚至仅唯一品牌可以完全满足标准等情况,从而导致项目被异议质疑。

  招标人在编制技术指标时不应限定某一品牌,也不应限定某一参数使极少数品牌可以完全响应,只有让投标人充分竞争,才能使性价比最高产品或服务脱颖而出,达到令招标人最为满意的采购结果。

  在某立体车库建设项目编制招标文件的过程中,招标人提供的其中一项技术参数指出:“三层设备提升必须采用联轴器,且此条款不得偏离。”经过专家论证并由代理机构随机调查市场上多家机械车库生产厂家后发现,大部分生产厂家均无法生产升降结构带联轴器的库型,仅少数几家生产厂家可以满足此要求。市场上绝大多数的升降横移类机械式停车设备采用主动轮+从动轮+传动轴形式组合,同样可以保证设备性能稳定、安全、耐用,完全满足停车场建设要求。经与招标人协商研究后,将此条款修改为可偏离项,以便更多的投标人可以为招标人提供更优质的选择。 (2)对于必须实质性响应的条款应准确设置

  在招标文件编制过程中,招标人和代理机构应对所采购产品或服务内容进行准确而详细的描述。第一,对于允许存在负偏离的技术参数,投标人可以根据所投产品实际情况或具体服务内容进行调整;第二,对于必须实质性响应的商务条款、技术指标、规格以及参数等,可以通过设置“*”条款的方式要求投标人必须响应,比如设备尺寸受场地等客观原因限制必须完全满足限定尺寸才能正常摆放,这就应在招标文件中将设备尺寸标注为“*”条款,以保证中标设备可以正常使用。

  如果招标人提供的服务要求不明确或技术标准过于简单,且在招标文件中不要求投标人提供可以证明产品性能的资料,比如官网上载明的参数及性能介绍、产品使用说明书、厂家检测报告等,有可能导致投标人响应出现较大偏差,在履约过程中引发合同纠纷。

  4.评分办法

  将涉及特定金额和行业的合同业绩、与招标内容无关的荣誉资质证书、企业的经营年限、注册资金等作为评审因素都是易犯错的风险点。除此之外,对于落实政府采购功能政策、量化评分标准和分值等方面的把控也是编制过程中需要着重注意的。

  (1)落实政府采购功能政策

  比如小微企业、监狱企业、残疾人企业的价格扣除优惠,节能环保清单目录产品的评审优惠等相关政策,这些政府采购政策有助于实现国家的经济和社会发展目标,可以保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等。

  在编制招标文件的过程中,需要将上述政府采购功能政策落实到评分办法中,并在评标过程中严格执行。尤其针对货物类项目,在招标文件应注明投标人和其所投产品的生产单位都应是小微企业才能享受6—10%的价格扣除。

  (2)量化评分标准和分值

  87号令第五十五条明确指出:“评审因素应当细化和量化,且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的,评审因素应当量化到相应区间,并设置各区间对应的不同分值。”

  实践中,经常出现“根据投标人提供的服务方案横向对比,优得4—5分,良得2—3分,一般得0—1分”诸如此类没有量化评分标准和对应分值的评分条款,这也是当前引起异议质疑较多的条款。

  如果招标文件没有规定评审因素的评标标准,在评标过程中由于没有清晰准确的打分依据,评标委员会按照个人主观理解进行打分,容易导致同一评分项的分值差异较大,很难准确、客观地对投标人做出评判,也无法体现企业综合实力。

  笔者建议可以将这类条款的方案描述加以完善,修改为:“服务方案能够结合相关标准和要求,对需求理解透彻,方案思路明确,完整、可行;服务及组织形式全面、工作安排合理,工作计划完整、周密、可操作性强得5分”,并量化分值,分为1分、3分、5分三档。

  5.投标文件的盖章要求

  针对接受经销商、代理商投标项目,应明确当提供的资料为制造商的证书、业绩时,除了要加盖制造商的公章外,还要加盖投标人的公章。在评标过程中,上述情况如果没有明确,投标人仅加盖制造商的公章,可能会引起歧义,让评标专家由于评审意见不一致而产生争执。为了使评标活动可以顺利进行,招标文件中应明确投标文件盖章、签字以及签章的要求。

  6.工程类项目的特殊要求

  预算金额在400万元以上的政府采购工程,应采用公开招标方式采购,适用《招标投标法》及其实施条例,受国家发展改革委监管。在编制招标文件的过程中,对于公告发布媒介、领取招标文件时限、投标人资格条件、缴纳保证金、评标办法设置、评标专家抽取平台以及处理异议和质疑投诉等要求都要严格遵循《招标投标法》及其实施条例的规定,但同时应当执行扶持中小企业、监狱企业、残疾人福利性单位,鼓励节能、环保等政府采购政策。

  三、提高政府采购项目招标文件编制水平的建议

  1.应做好前期调研准备工作

  为了减少异议质疑的几率,招标人要做好详细的市场调查并制订完善的采购需求,以保证预算金额的合理性和技术参数的公平性。在编写招标文件时,对于资格门槛的特殊设置,应对相关行业的资质等级标准和法律法规做好充分的调查和了解。

  2.招标人应充分发挥专家作用

  招标人应将编制的采购需求初稿经行业内相关专业专家从技术参数、服务标准以及合同条款的合理性、合规性等方面进行充分论证,并认真听取专家的合理化建议。招标人应在此基础上对采购需求进行完善,在依法合规的前提下最大限度满足实际需要。

  3.代理机构应提高专业技术水平

  由于政府采购的政策法规更新速度较快,采购标的所涉及的领域也较为广泛,代理机构必须及时掌握政府采购的新知识,不断提高自身业务素质,在实际工作中需要把加强学习放在首位。比如中国政府采购网的首页上就有很多专栏,公布的监督处罚和指导性案例中所介绍的实际案例基本情况、处理依据及结果,就是一个很好的学习途径,可以给代理机构带来警示,避免在采购过程中发生同样的问题。

  4.加大对招标人的宣传力度

  招标人作为招标主体,对采购活动依法合规的开展起着决定性的作用。代理机构应协助招标人正确把握政府采购的政策法规,并及时为招标人提供咨询和培训,使招标人能够深入了解政府采购的流程和规定,更好的履行其权利和义务。

  综上所述,编制招标文件是一项细致且复杂的工作,也是政府采购过程中最为重要的环节之一。高质量的招标文件可以使政府采购活动顺利进行,为实现资源配置优化,提高社会经济效益奠定良好的基础。

  代理机构应不断总结在实践中遇到的具体问题、深入分析并提出解决对策,为实现政府采购项目招标文件编制的规范化和精细化做出贡献。

  参考文献:

  [1]《中华人民共和国政府采购法》.

  [2]《中华人民共和国政府采购法实施条例》.

  [3]《政府采购货物和服务招标投标管理办法》.

  [4] 落杰.招标文件编制存在的主要问题、成因及对策分析〔J〕.招标与投标,2017(12):30.

  [5] 姜爱华.中国政府采购制度改革:成就、挑战与对策〔J〕.地方财政研究,2018(4):60.

责编:梁晋
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