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长三角公共资源交易领域一体化路径探究

2021年01月08日 作者:徐凤全 金艳 徐飞翔 打印 收藏

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  长三角地区是我国开放程度最高、经济最活跃、综合创新能力最优的地区之一。2019年10月,《优化营商环境条例》正式发布;2019年底,国家出台《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》;接着,2020年4月1日,江苏省召开了《〈长江三角洲区域一体化发展规划纲要〉江苏实施方案》发布会。作为营商环境建设内容的重要领域——公共资源交易,应当是一个地区营商环境建设好坏的晴雨表。2020年,上海市政协委员刘建民提出了《以上海为龙头,打造长三角一体化的公共资源管理体系》提案,这是官方第一次提出了长三角公共资源交易一体化的概念。但是,在学术界,仍未出现基于长三角地区,对公共资源交易领域一体化建设作一深入理论研究的尝试。海安市公共资源交易工作,一直走在江苏省前列,在营商环境建设中,特别是长三角一体化背景下,如何有新的作为和担当?作为公共资源交易服务工作者,拟以海安市公共资源交易领域实践,结合长三角地区公共资源交易具体实践,以营商环境建设为视角,谈谈长三角公共资源交易领域一体化建设路径,并以此成果给同行作一抛砖引玉。

  一、海安市公共资源交易交易领域营商环境建设基本概况

  整体而言,海安市公共资源交易领域市场营商环境持续向好。2012年,在海安市纪委牵头下,整合了政府采购、工程建设、产权交易、土地招拍挂,成立了公共资源交易平台。成立以来,平台牢固践行服务宗旨,完善优化运行机制,全面深化放管服改革,强化交易管理,推行了“八项便民服务措施”,提升了服务效能和水平,不断降低制度性交易成本。其次,按照“处处有标准规范,人人按标准履职”的理念,以“标准化公开、规范化管理、制度化运作”为纲,着力在场地建设标准化、公开事项全面化、服务流程规范化、管理制度科学化等方面先行先试,并于2019年通过国标委组织的验收。再次,海安市交易平台不断深化改革创新,鸿雁不见面开标系统的应用;电子保函的推行,招标代理市场的全面放开等一系列举措,极大地方便了投标人,降低了投标成本,最大限度减少政府对市场行为的直接干预,平台公信力、影响力持续扩大,市场主体活力显著增强,公共资源交易领域营商环境进一步优化。但是,在取得成绩的同时,我们也要清醒地看到:公共资源交易是涉及多方主体利益领域,在交易过程中,博弈主体仍有借助市场之外的手隐隐出现。

  二、长三角公共资源交易平台建设现状

  2015年8月10日,国务院办公厅以国办发[2015]63号印发《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》,上海、江苏、浙江、安徽随即都下发了《整合建立统一的公共资源交易平台实施方案》。上海市强调依托“网上政务大厅”建设公共资源交易电子服务系统,政府采购、工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易系统接入上海市公共资源交易电子服务系统。江苏省公共资源交易平台主要设省、市两级。交易中心负责平台交易服务,各级政务办负责综合管理、行政主管部门实施行业监管、监察审计部门实施专门监督,初步实现了公共资源交易服务、管理与监督职能相互分离。安徽省以“省市共建,市县一体”的整合模式,将市交易平台与省监管平台互联互通,完成了交易平台整合工作,并通过省人大立法,剥离各级公共资源交易平台的监管职能,建立公共资源交易管理局,实施综合管理。浙江省交易平台进行省市县垂直整合,省公共资源交易平台实现与浙江政务服务网无缝对接。经过近几年的发展,长三角地区都形成了各自富有特色的统一的交易平台。

  三、长三角区域公共资源交易市场一体化的制约因素

  (一)新旧交易方式并存,各地交易水平不平衡

  随着互联网+采购模式的广泛运用,以南通市为代表的“鸿雁不见面开标系统”的应用,极大地缩短了开标时间,系统的稳定性进一步增强,开标效率得到很大的提高,减少了投标人投标成本。但是,这种模式囿于采购方式的特点,目前只能适用于工程和政府采购招标,对竞争性磋商、谈判等采购方式,仍然采用递交纸质文书,现场报价,不见面技术对非招标方式的政府采购项目还无能为力。况且,不见面开标模式也只在江苏、浙江等地较普遍开展,其他地区如上海、安徽,仍未大规模开展。从上海文件要求“以上传的电子标为准,纸质标书仅提供给评审小组阅读作为参考”等规定看,其采用的是电子和纸质双轨制,另外,上海部分招标文件中还明确要求供应商在获取文件前需要现场验证。安徽省目前已实施电子招标,但还需要投标人到达开标现场。可见,不见面开标方式的应用尚未覆盖整个长三角。技术水平的差异制约了长三角公共资源一体化发展。

  (二)交易平台架构大体相当,但构建模式不统一

  根据《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》要求,各地公共资源交易平台大都根据服务、交易、监督的思路,按照所在省市统一的技术标准和数据规范,建立了公共资源交易电子服务系统、公共资源电子交易系统和政府有关部门的电子监管系统。目前,长三角所属省市,在已实现工程建设招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易以及政府采购四类公共资源在统一平台上交易的基础上,还将林权、碳排放权、排污权、水权等其他公共资源交易也纳入到统一平台体系。在此基础上,安徽将省级公共资源交易综合管理与行业监督相结合,成立了公共资源交易监督管理局。浙江省公共资源交易监督管理权仍保留于省发改委招管处,省招标投标管理中心、省公共资源交易中心都是发改委下属单位。江苏公共资源交易的监管还是归属于各行业行政主管部门,原先成立的各类公共资源交易管理机构并入政务办,实现公共资源交易平台与政务服务中心一体化管理。而直辖市上海则由综合交易系统、综合服务系统、综合监管系统,及其工程建设项目招标投标、土地使用权出让、国有产权交易、政府采购等交易分平台组成的公共资源交易平台,行政监管仍由行业监管部门负责。根据法律规定,目前长三角地区的公共资源交易监管权仍然归属于各行业主管部门,江苏、安徽、和浙江都成立了公共资源交易综合监管部门,但综合监管部门又大不一样。江苏为政务办、浙江为发改委,改革最彻底的当属安徽,其人大出台了《安徽省公共资源交易监督管理办法》,设立了公共资源交易监督管理局。综上所述,长三角地区不同的交易管理体制、机构编制差异束缚了地区之间的沟通和协调。

  (三)营商环境建设好转,但各地保护主义现象仍然存在

  为规范本地公共资源交易活动,各地都制定了大量的地方性法规、政府规章或规范性文件。但各地由于有保护本地企业,增加地方就业,扩大地方税收的潜在需求,就想方设法保护本地企业或意向投标人,于是就设置保护本地区企业条款,在招标文件中具体表现为:供应商必须在其所在地区行业主管部门备案后方可参与投标;或投标人中标后需在本地设立分公司等。有些地区为推进诚信信用体系建设,将投标人信用分作为评审因素,这实质是排除了外地企业(因为外地企业没有参与本地信用考核,信用分只能得平均分)。另外,发端于深圳的“评定分离”方法,也被不少地区采用,此方法的出发点是还权于招标人。但实践证明,并不是治本的好方法,招标人往往裹挟着自己私念,在中标候选人中往往选择本地企业或自己熟悉的企业,从而产生新的不公,甚至为腐败披上一件合法的外衣。而且,“评定分离”制度规定由业主单位自行组建定标委员会,票决确定中标人,这就存在廉政风险点。据不完全统计,评定分离方法的实施,大大提高了本地企业中标率。地方保护主义影响了区域经济交流,阻断了资源要素合理流动。

  四、长三角区域公共资源交易市场一体化的路径探究

  (一)理顺公共资源交易领域关系,建立统一的管理体制

  近几年,我国公共资源交易领域改革持续深入推进,各地都在不断探索交易模式,整个行业发展迅速。正如前文所述,由于缺乏顶层设计,长三角地区已经形成了不同模式的公共资源交易体制。一些地区的管理架构、甚至单位性质都不一样。如有的是事业编制,有的是公务员编制。因此,有必要设立长三角公共资源交易一体化领导小组,在总结各地成功经验基础上,统一公共资源交易平台管理机构、运行机构,统一平台整合模式。鉴于公共资源交易涉及面广、深层次矛盾多、整体协调推进难度较大,各省市区域情况不同,各省市一定要解放思想,打破行政区划壁垒,对长三角公共资源交易整体发展进行统一规划和设计,在长三角公共资源一体化框架下,先由各省市分步骤推进交易平台、监管模式的统一,然后再推进长三角区域内的交易平台、监管模式的统一。彻底将各地的服务平台、交易平台和监管平台信息系统互联互通,形成长三角统一的“一网三平台”公共资源交易体系。

  (二)大力推进不见面开标,实现全程电子化

  全程电子化,就是在计算机和网络上完成整个招标投标的过程,亦即在线完成招标、投标、开标、评标、定标等全部活动。目前,我国还有不少地区仍然在采用传统的纸质标书形式,即使在经济更为发达的长三角地区,打开各地的交易信息,仍然有要求购买纸质文件的要求。有些地区虽然开展了电子投标,但开评标仍未实现电子化。在“最多跑一次改革”背景下,南通率先在全国开展了“不见面开标”模式,实现了投标人一次都不要跑就能中标的可能,彻底改变了投标人东奔西走的投标模式。这种键盘式的投标方法,不仅让招标采购流程更便捷,大幅降低投标成本外,还能有效提高工作效率,进一步激发市场活力,促进公平竞争交易,也为打击违法犯罪提供有力的技术支撑。此种模式是南通基于全流程电子化交易的基础上,整合了虚拟现实、视频交互、远程解密等技术,投标人在网上就可以下载招标文件、缴纳投标保证金、上传投标文件,并通过互联网参与开、评标活动,从而实现了投标人在线实时完成开标会议。2020年,南通开发的“鸿雁不见面开标”江苏省标准版,将在江苏省范围内部署推广应用,建议在时期成熟时,推广在长三角区域使用。通过技术规范统一的电子交易系统,力促长三角统一的电子交易平台形成。

  (三)清理规范性文件,优化营商环境

  当前,公共资源交易领域,特别是工程招投标和政府采购领域,影响公平交易竞争的制度仍然可见。如一些地区推行的三合一评标,将信用分计入评审因素中去,初衷确实是好的,但是该诚信分只是针对投标企业在本地区的投标行为考核的,对本地区以外的行为并没有纳入其中,导致外地企业无法拿到信用分,这就限制了投标主体的竞争性、影响了市场的开放性。因此,必须改变地方主管部门对投标企业的诚信考核,实行全国统一的信用分考核迫在眉睫。只有这样,才能维护信用分的统一性和权威性。另外实行“评定分离”政策,一定要摒弃排外情节,出台规范性文件时,坚决打破行业之间和地方之间相互封闭保护的市场壁垒,从而促进市场资源要素的开放流动、公平竞争以及高效配置,减少市场竞争交易的制度成本,维护市场配置资源的决定性作用。

  综上所述,长三角地区一定以一盘棋的战略眼光,根据国家优化营商环境要求,针对工程招投标、政府采购营商环境建设存在问题和市场主体的痛点、难点、堵点问题,成立长三角公共资源交易领导小组,系统研究分析长三角公共资源交易一体化方案。根据《营商环境条例》的法治化、市场化要求,紧扣区域一体化和高质量发展两个关键词,坚持区域协同推进,持续优化深化工程招投标、政府采购采购营商环境建设,推动长三角一体化发展不断取得成效。

  参考文献:

  [1]王丛虎,王晓鹏,于寅同.公共资源交易改革与营商环境优化[J].现代商贸工业, 2020(03).

  [2]梁晋.招投标领域深化“放管服”五地出实招[J].中国招标,2019(06).

责编:梁晋
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