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禁止小额工程招标的做法值得商榷

2020年10月13日 作者:何美慧 打印 收藏

  本文所称小额工程包括两类工程,一是指招投标领域不属于依法必须进行招标的工程;二是指政府采购领域公开招标限额标准以下的工程。所谓禁止小额工程招标是指有的地区依据《政府采购法实施条例》第二十五条,在没有立法支撑的情况下,禁止采购人对小额工程招标采购,而只能采用竞争性谈判、竞争性磋商或单一来源方式采购。笔者以为此种做法值得商榷。

  (一)该做法忽视了该法条适用的前提条件

  《政府采购法实施条例》第二十五条全文如下:“政府采购工程依法不进行招标的,应当依照政府采购法和本条例规定的竞争性谈判或者单一来源采购方式采购。”请注意该条虽然首次提出了“不进行招标的”概念,但是同时也附加了使用这一概念的必要条件,即具备“依法”这个前提条件,在不具备前提条件的情况下不可强行禁止招标。而迄今为止没有任何一项法律法规作出过小额工程不得进行招标的规定。换言之,当前在缺少立法的情况下,强行适用《政府采购法实施条例》第二十五条是不恰当的。此外换一个角度看“依法不进行招标”是有因果关系的,“依法”是因,“不进行招标”是果。因之不存何有其果。因此,一个忽视前提条件和因果关系的执法行为值得商榷。

  (二)该做法混肴了可以不进行招标与不进行招标的概念

  有种观点认为“依法不招标”的立法工作,已经在《招标投标法》和《招标投标法实施条例》中完成了,当前适用《政府采购法实施条例》第二十五条不存在立法缺失的障碍。其实不然。《招标投标法》和《招标投标法实施条例》只界定过“可以不进行招标”,从未界定过“依法不招标”。“可以不进行招标”和“依法不招标”是两个概念。首先两者的含义不同。前者有两层含义,一是可以不进行招标,二是也可以进行招标,其选择标准为是否适宜招标;而后者只有一层含义,即应当不进行招标,没有其他选项。其次“可以不进行招标”和《政府采购法实施条例》第二十五条两者适用的法律后果截然不同。前者意味着可以直接解脱公共采购程序的束缚,显著提高采购效率,达到放管服的目的。而后者虽然可以解脱招投标程序的束缚,但是不能摆脱政府采购程序的束缚,采购效率和放管服大打折扣。显然两个概念内涵和结果不同。因此,一个混淆概念的做法值得商榷。

  诚然,现实中存在依法不进行招标的情况。譬如涉及国家机密工程不进行招标。须知这种不招标与本文探讨的禁止招标而强行竞争性谈判、竞争性磋商或单一来源采购是两回事,不在本文讨论之列。

  (三)该做法不符合中央政府采购改革精神

  中央全面深化政府采购改革方案已经明确,除单一来源采购方式外采购人有权自主选择各种采购方式。我们应当解放思想,转变观念,让小额工程率先摆脱当前繁琐低效的公共采购程序的桎梏,由招标人(采购人)自主去拥抱互联网时代的新的采购方式。建立现代政府采购制度,可以从改革小额工程采购做起。

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  (四)该做法缺少科学数据支撑

  有一种观点认为,小额工程招标比竞争性谈判、竞争性磋商或单一来源采购效率低成本高。但是这种观点缺乏充分的数据支撑。众所周知各种政府采购方式的核心机制是公平竞争。标准是公平竞争的基础和灵魂。标准化程度决定着运用政府采购方式的顺序,按照采购对象标准化程度的高低,可以将运用政府采购方式依次排序为询价、公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源。标准化程度越高,采购效率越高,采购成本越低。反之则反。我国工程建设的标准化程度举世注目。为包括小额工程在内的招标采购奠定了坚实基础,并且为各类市场主体所接受所熟悉。那为何要反其道而行之呢?笔者也听到过持这种观点的人说小额工程进行招标比竞争性磋商、竞争性谈判或单一来源的等标期长、评委人数多,因此采购效率低成本高。其实这是误解,对于小额工程进行招标而言,这个问题根本不存在。《政府采购法实施条例》立法前后对招标的误解比较严重,似乎政府采购发生的诸多问题是招标惹得祸。事实恰恰相反,政府采购发生诸多问题的根本原因是政府采购供给侧结构扭曲失衡所致,包括位于供给侧的人员不会正确使用招标工具,尤其是不会编制高质量的工程量清单所致。

  (五)建议对小额工程采购彻底松绑

  工程建设领域普遍认为大额工程项目走公共采购程序符合成本效益原则,小额工程项目走公共采购程序往往是劳民伤财。此言甚是。《招标投标法》之所以授权国务院有关部门要对招标范围和招标规模进行划定道理就在于此。国家发改委令第16号确定的421招标标准(即单项施工合同估价400万元,单项材料设备合同估价200万元,单项服务合同估价100万元)应当是在充分考虑了包括成本效益原则在内的多种因素后而制定的标准。政府采购监管部门可以像招投标牵头部门那样彻底解放小额工程项目,将小额工程移出政府采购范围。须知将小工程移出政府采购范围并不意味着失去监管。小额工程因其标准健全非常适合事中事后审计监管,没必要走公共采购程序浪费时间和资金。

  最后需要提及的是有的地方、有的企事单位为了免责,凡是小额工程必须走招投标或政府采购程序,使采购时间成本和资金成本高企,采购浪费的问题比较普遍。笔者以为当前的主要问题不是要禁止小额工程招标,而是要对滥用公共采购程序所造成的采购浪费问题进行治理。

责编:罗帆
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