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让监管成为强化主体责任和改进代理评审机制的引擎

2020年10月13日 作者:吴正新 高梦竹 打印 收藏

  经过近20年的采购实践,转变政府采购重程序轻结果的思想,把“物有所值”确立为政府采购的重要价值目标,重新确立采购主体在政府采购活动中的核心地位,让代理和评审服务于采购需求的实现,让采购需求成为采购人意思自治和采购政策的集中体现,已经成为深化政府采购制度改革的共识。那么,怎样才能实现这些改革目标呢?怎样才能把采购主体责任不折不扣落实到具体的采购活动中呢?怎样才能有效地改进政府采购代理和评审工作机制呢?

  假设一下,如果我们的监督管理方向,仍然更加重视评审委员会组建是否合法、采购公告发布时间是否足够、开标唱标是否规范、评审流程是否规范、采购结果确定时间是否超时、采购结果是否公告、供应商是否具备资格、供应商是否实质性响应等,而不管采购需求是否合理、采购合同签订是否体现采购需求、履约验收是否实现采购需求,那采购人、采购代理机构、评审专家、供应商会如何来最大限度地避免和减少在从事政府采购活动中的风险呢?最终得出的结论,可能仍然是正正规规走程序,程序合法仍然会取代实质正义。所以,笔者认为,要能够成功实现强化主体责任和改进代理评审机制的改革目标,监督管理转向,应当成为强化主体责任和改进代理评审机制的引擎。

  如何实现监管转向呢?应当从哪些方面转向呢?这是监管部门需要重视和研究的重要课题。在此,笔者认为,可以从以下几个方面着手。

  一是重视对采购需求科学合理性监管

  采购需求是采购人采购货物、工程、服务所要实现的价值目标的集中体现,采购人科学合理确定采购需求,既是采购人的权利,也是采购人的义务,更是采购人必须履行好的职责。既然是职责履行,就应当接受监管,不仅要重视内部监管,更要落实外部监管。内部监管应当立足于从内部控制机制上做好咨询论证、市场调研、需求调研等。但是,更为重要的是外部监管,特别是监管部门的主动监管。笔者认为,监管部门加强对采购文件编制事前事中监管,是实现对采购人科学合理确定采购需求的可行的必要的途径。因为,采购文件本质上是采购需求的载体。采购需求本身并无对错,在未写进采购文件的时候,仍然属于采购人的内部事项,对外不产生法律效力,也不会对其他当事人的合法权益构成损害。但是,体现采购需求的采购文件,因涉及相对人和第三方权利义务责任的约束,是一种准法律性文件,就涉及对错,涉及合法、规范、合理等问题,可以说,采购文件是具体组织实施采购活动的根,根违法、根不正,则采购活动违法,采购活动不公。笔者认为,监管部门对政府采购活动的监督管理,首要的工作重心,就应当是对采购文件编制的合法性的监督管理,而且要事前事中介入,不宜完全事后介入,因为,事后介入监管,常常已经导致危害后果的产生或者政府采购信誉的损害,不利于矛盾的解决和权益的维护,更重要的是,不利于维护国家权益和社会公共利益,不利于促进廉政建设。实际中有一种声音,确定采购需求是采购人的责任,监管部门不宜介入,这句话本身好像没有错误,但是,这句话不能成为对采购文件中的违法违规内容条款熟视无睹的理由,这句话不能成为监管部门对采购文件合法合规性和规范性不予关注的理由。将采购需求等同于采购文件,偷换概念,混淆视听,是错误的。要切实有效地维护政府采购活动的公平公正性,要切实有效地保护政府采购当事人的合法权益,要切实有效地维护国家权益和社会公共利益,要切实有效地促进廉政建设,保证每个采购项目采购文件的公平公正性和合法合理性,才是能够将政策制度落到实处的必须,否则,政府采购政策制度和其执行就会是两张皮,政策制度就是空中楼阁,政府采购中存在的问题就始终无法解决。有些监管部门的同志可能会觉得自身能力不足,没有这个能力来对采购文件的公平公正性和合法合理性进行审查把关。但笔者认为,这只是操作层面的技术问题,监管部门可以采取政府购买服务的方式,分类别分行业委托一批专业人士甚至是专业机构来协助监管部门进行审查把关,同时强化社会监督、媒体监督等,就可以有效解决这个问题。监管部门开展对采购文件的审查,即使不能事前做到100%使采购文件公平公正和合法合理,也可以做到绝大多数的采购文件公平公正和合法合理,当然这也是监管部门能力提高的过程,这里还有一个监管部门作为履行对政府采购活动进行监督管理的职责的责任担当问题,希望监管部门的同志,真的能够切实担负起这份责任,而不能推卸责任。

  二是重视对采购合同签订合法性监管

  依照政府采购法的规定,政府采购合同应当向同级监管部门备案。既然是备案,监管部门就应当对备案的政府采购合同有一个作为,有一个评价,而不是放任采购人可备可不备,备案了也是看都不看,管也不管。政府采购合同是经过一系列采购程序后形成的采购结果的载体和契约体现,是政府采购法的适用向合同法的适用进行转化的关键形式。政府采购合同主要内容条款具有先前确定性,这种确定性来源于采购文件的规定要求和投标(响应)文件的响应承诺,政府采购合同签订违法,最直接就是改变就是这种先前确定性,最终将导致之前一系列的政府采购程序执行变得没有意义或者失去价值。而这么一个重要的政府采购合同备案环节,监管部门就应当充分进行备案审查,保障采购人与中标成交供应商签订的政府采购合同是采购结果的真实完整合法的体现。实际中,监管部门对于采购计划备案审查严格,但是对于政府采购合同备案的审查却异常的宽松,应当予以改变、改正、纠正。

  三是重视对采购合同双方履约情况监管

  对于采购质量而言,采购文件、采购程序和采购合同,都是无法决定的,真正保障政府采购质量的,是采购人和供应商双方按照政府采购合同的约定进行权利义务履行和责任承担的过程。而这个过程,常常被监管部门所忽视,甚至有些监管部门的同志是有意识的对于政府采购合同履约放任不管。试想,如果最终的政府采购合同履约不受监管,那什么样的政策制度又能够得到有效执行呢?当然,监管部门对于政府采购合同履约情况的监管,要讲究方式方法,肯定不宜去每个项目的履约现场进行现场监督,那么,通过什么样的方式方法可以实现有效监管呢?笔者认为,应当引入第三方参与验收和监督验收工作机制。第三方,包括专业机构、受益人、使用人、未中标成交供应商等,根据不同的采购项目进行区别引入,而监管部门需要监管的,就是采购人在开展验收过程中,是否按照规定要求引入了第三方参与验收和监督验收。采购质量的问题,直接原因就是供应商不按照合同履约和采购人验收不到位的问题,比如,《政府采购法》规定了专业检测机构参与验收,但是,至今也没有多少采购人严格执行这个规定,导致法律制度的规定在实践中形同虚设或者大打折扣。

  四是健全完善年度定期监督检查机制

  开展政府采购监督检查,是监管部门的法定职责,也是履行政府采购监督管理职责的重要形式。近几年来,各级大力开展政府采购监督检查,对于规范政府采购行为取得了一定成效。但是,现在的监督检查机制,仍然有诸多需要健全完善的地方。第一,监督检查要有一个明确的价值取向,而不仅仅是事后发现几个采购活动组织实施过程中的问题,象征性的处理几家采购代理机构,不痛不痒的年复一年的对代理机构进行监督检查。笔者认为,开展年度定期监督检查,要以有利于强化主体责任和改进代理评审机制为根本目标。第二,要扩大监督检查的主体范围。不能每年都是仅对采购代理机构开展监督检查,而应当以采购项目为监督检查载体,将监督检查的范围扩大到采购项目涉及到的所有当事人和参与者,采购人、采购代理机构、评审专家、供应商等,都应当成为政府采购监督检查的对象,即使是履行监督管理职责的监督管理部门,也应当作为监督检查的对象。第三,要扩大监督检查的内容事项和重心。不能只监督检查采购代理机构组织采购活动的程序环节,更应当延伸到采购活动的一头一尾,从预算编制到采购资金支付,都应当成为监督检查的内容事项,而且要将科学合理确定采购需求、签订政府采购合同、履约验收、支付采购资金和执行政府采购政策等作为监督检查的主要方面和重点内容。第四,要切实引入第三方监督检查机制。通过政府购买服务的方式,委托专业的第三方机构协助开展监督检查,扩大监督检查的覆盖面,最好是做到全面监督检查,双随机检查、重点监督检查,可能对于有些行业是比较合适的,但是,对于政府采购而言,没有监督检查的采购项目可能才是真正有大问题的采购项目。

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  五是扩大政府采购质疑投诉举报范围

  现行的政府采购质疑投诉范围,仅限于采购文件、采购过程和采购结果。一般认为,确定采购需求、适用采购方式、选择采购代理机构、签订政府采购合同、履约、验收、支付采购资金等,不属于政府采购质疑投诉的范畴。但是,相对于当前政府采购活动中存在的问题,比如“质次价高”,却不是采购文件、采购过程、采购结果所能解决的,或者说,采购文件、采购过程和采购结果,根本就不涉及“质次价高”问题的解决,而需要在不能质疑投诉的环节解决。所以,笔者认为,要强化主体责任和改进代理评审机制,监管部门必须要扩大政府采购供应商能够质疑投诉的范围,或者将对确定采购需求、适用采购方式、选择采购代理机构、签订政府采购合同、履约、验收、支付采购资金等,纳入政府采购当事人可以向监管部门举报的范畴,并明确处理的规则,方能有效将政府采购当事人对于政府采购活动的关注点从重程序轻结果向既重程序又重结果的转变。

  六是建立第三方审查评价制度机制

  要完善政府采购监督管理机制,必须要树立系统思维,统筹社会资源,进行系统治理。这里着重需要在开展政府采购监督管理过程中,发挥第三方的力量,行业自律组织、专业第三方机构、专业的监督媒体、专门的社会监督人员以及参与政府采购活动的单位和个人,都要在制度机制上给予其发挥协助监管部门进行监督管理的空间和保障,才能有效解决法定监管部门能力上的不足和短板。

  七是尽快建立“互联网+政府采购”平台

  电子化可以解决许多靠人难以解决的问题,对于强化主体责任和改进代理评审机制,电子化都将是监督管理部门可以用来有效推进改革的重要抓手。“互联网+政府采购”已经是大势所趋、人心所向,是各行各业的共识和事业发展的必须,监管部门一定要勇于担当,主动作为,汇各方资源,为政府采购市场尽快搭建起一个集监管、交易、服务为一体,真能用、真管用、真好用的电子化政府采购平台。

责编:冯君
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