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以博物馆类项目为例看PPP项目的不同补贴机制

2020年10月12日 作者:王钊 王赞 李中原 打印 收藏

  政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership,PPP)自2014年在我国广泛推广以来,短短七年间经历了不平凡的发展历程。由最初的摸索到大规模实施,直到2017年底的整肃、规范,再到2020年以来的再出发、高质量发展,各级政府、社会资本、银行等金融机构、监管机构、专业服务中介等对PPP模式的认识在不断深化,PPP模式在中国这种“过山车”式的探索经历,为PPP项目今后的发展奠定了坚实的基础。基于上述发展背景,非常有必要梳理PPP项目各方的核心关切点,归纳PPP项目实施过程中暴露出来的问题。鉴于PPP项目实施过程中要点较多,PPP模式下各方的核心关切点之一在于项目补贴机制。本文在现有政策框架下,以博物馆PPP项目为例,探讨PPP项目不同的补贴机制,以期达到抛砖引玉作用,推动政府方、投资方、咨询服务机构对PPP项目各微观视角认识深化,从而指导PPP项目实践,推动PPP事业发展。

  首先,从理论与实践层面,分析采用PPP模式实施博物馆项目的可行性。理论层面,博物馆属于文化类公共基础设施,具有服务大众普及文化知识的公益属性,政府负有提供该类公共基础设施的义务;实践层面,我国地方政府、企业等在项目推进中的实践表明PPP模式是优化政府公共服务质量提供服务水平的重要途径,国内部分省市博物馆项目已通过PPP模式引入社会投资方,得以落地实施。财政部政府和社会资本合作中心管理项目库结果显示有近30个项目采用PPP模式实施,且大多已进入执行阶段。采用PPP模式实施博物馆项目有效缓解了地方政府财政支出压力、提升了博物馆公共物品提供水平、满足了新时代人民群众日益增长的美好生活需求。

  博物馆PPP项目政府方、投资方核心关注点之一从定性与定量角度划分,分别在于补贴模式的选取与收益水平的确定。博物馆PPP项目补贴模式的选取主要在于是否存在使用者付费部分,按照有无使用者付费基础,可划分为可行性缺口补助模式与政府付费模式。博物馆PPP项目收益水平的确定与行业特点、补贴模式选取、风险分担机制等因素有关。

  现有已实施博物馆PPP项目的补贴机制,大多数项目采用的是《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号,以下简称“21号文”)第十六条的补贴模式。笔者在实践过程中,以IRR(Internal Rate of Return,内部收益率)定义出发,提出了“补流量”的补贴机制。下文将对上述两种补贴机制的补贴要点等进行分析,以期强化对PPP项目补贴机制的认识。

  基于“21号文”的博物馆PPP项目补贴机制分析

  “21号文”第十六条对政府付费补助模式的项目补贴公式为:

  当年运营补贴支出数额=项目全部建设成本*(1+合理利润率)*(1+年度折现率)n/财政运营补贴周期+年度运营成本*(1+合理利润率)

  该补贴公式前半部分近似于等额本息还款模式下分年度收回建设投资,后半部分为运营期的合理利润。需要注意的是,前后两个“合理利润率”并非同一个数值,前一个“合理利润率”是界定建设投资,后一个“合理利润率”测算的基数是年度运营成本,在实践过程中因大多数项目的年度运营成本远小于年度建设投资,因而该种差异被忽略,将两个概念等同看待。

  采用“21号文”公式进行政府付费补贴的核心点在于项目合理利润率、年度折现率的确定。“21号文”给出年度折现率的确定依据为:考虑财政补贴支出发生年份,参照同期地方政府债券收益率合理确定;合理利润率的确定办法为:以商业银行中长期贷款利率水平为基准,充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景,结合风险等因素确定。

  据调查,国内已中标博物馆PPP项目的投标报价中年度折现率取值在5.5%上下浮动,合理利润率的取值控制在6.3%—8.5%之间。上述取值的科学性无法判断,如果参照上述项目所在地同期地方政府长期债券收益率,上述年度折现率高出的部分即为社会资本方投资项目的风险溢价收益水平,该风险溢价收益水平高低与潜在社会资本方对项目的判断、投资计划有关,没有客观的评判标准。年度折现率的取值变化对年度政府付费影响较大,主要原因在于项目的全部建设成本往往较高、合作年限较长带来“1+年度折现率”的几何效应明显。

  采用可行性缺口补助的博物馆PPP项目补贴公式的确定如下:

  当年运营补贴支出数额=项目全部建设成本*(1+合理利润率)*(1+年度折现率)n/财政运营补贴周期+年度运营成本*(1+合理利润率)-当年使用者付费数额

  相比政府付费模式下的补贴公式,可行性缺口补助模式下的补贴公式需要减去“当年使用者付费数额”部分。

  免费开放是博物馆项目未来发展的主要趋势,博物馆主营业务使用者付费数额存在减少的趋势。首先,我国当前的经济社会发展阶段,决定了博物馆参观活动并非是广大居民的生活必需品,使用者付费的意愿较低;其次,在《中央补助地方博物馆纪念馆免费开放专项资金管理暂行办法》等政策支持下,作为公益属性的博物馆,尤其是国有博物馆低门票价和免费开放成为今后发展的趋势,有关数据显示全国免费开放的博物馆数量占总博物馆数量的比例为87.1%。

  上述发展背景直接导致博物馆项目使用者付费数额减少,一方面不利于激发博物馆PPP项目的项目公司提升运营积极性;另一方面,如果博物馆类文化设施建设实施,使用者付费减少势必增加政府财政支付负担。

  基于“补流量”模式下的博物馆PPP项目补贴机制

  笔者在实践中提出的博物馆PPP项目“补流量”补贴模式是以IRR的定义出发,调整IRR现金流入中的提供服务的数量指标,控制IRR数值。根据《建设项目经济评价方法与参数》(第三版),项目财务内部收益率公式的定义:

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  CI为现金流入、CO为现金流出、FIRR为财务内部收益率,财务内部收益率为使项目计算期内净现金流量现值累计等于零时的折现率,当财务内部收益率大于或等于基准收益率,则项目财务上可以接受。

  博物馆PPP项目“补流量”补贴模式是为实现既定收益目标,基于约定的基准客流量,政府方对项目公司补贴体现为对客流量变动进行补贴。博物馆PPP项目现金流入可以划分为主营业务与非主营业务收入。主营业务收入为门票单价与博物馆参观人数中有效买票人数相乘;非主营业务收入主要是博物馆公共服务区域提供公共服务,如商品售卖、提供餐饮服务带来的收入,该部分收入通常与博物馆参观人数呈正比例关系。

  “补流量”补贴模式下对应年度政府可行性缺口补助公式为:

  年度政府可行性缺口补贴额=预测基准客流量*基准门票单价+预测基准客流量*基准门票单价*β-实际客流量*基准门票单价-非主营业务收入-预测基准客流量*基准门票单价*θ-超额客流量收入政府方分成部分(若有)-超额非主营业务收入政府方分成部分(若有)+专项调整(若有)

  其中,β为实现预期收益水平下的客流量超过预测基准客流量的比例;从财务测算角度分析,专项调整通常指用于测算的央行长期贷款基准利率水平变动带来项目融资成本变动的收益或损失;θ为项目公司自担客流量风险,θ在不同情形下的取值不同(如表1不同情形下所示)。

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  “补流量”补贴模式关键要素的确定。由“补流量”的补贴公式可知,该补贴模式下,要确定的核心要素在于以下两点:第一,项目预测基准客流量的确定,若项目收益水平确定,预测基准客流量的确定直接关系到β的取值,假设其它因素不变,β的取值与预测基准客流量的高低呈反比关系;第二,θ的确定,θ的取值往往是政府方与项目公司利益博弈的聚焦点。

  在该补贴模式下,PPP项目的“利益共享、风险共担”原则可以得到充分的贯彻与实践。其中,“利益共享”可以量化体现为β的取值大小,β越小,超额收益出现的可能性越大,在一定的超额收益分享机制下,则政府方参与分成的可能性越大;“风险共担”体现为β、θ取值大小,β为政府方承担客流量风险、θ为项目公司自担客流量风险。

  “补流量”补贴模式下风险合理分配的实现途径。为使风险分配客观、合理,一方面,博物馆PPP项目的实施机构应会同发改等部门对项目可研报告提供的预测基准客流量进行审慎评估;另一方面,在采购阶段,项目实施机构应把β与θ的取值作为招标的主要标的,由潜在社会资本对项目风险进行调研、评估、报价。

  为更直观表示,下图给出各种情形下的补贴区间。

  P假定为博物馆门票价格,Q假定为博物馆客流量,Q0假定为保底客流量,Q1假定为立项批复给出的预测基准客流量,Q2假定为博物馆实际客流量,Q3假定为达到预期收益水平下的客流量。

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  情形一,若实际客流量Q2低于保底客流量Q0,则政府方需要补贴的客流量区间为γ1+β,α部分的客流量由项目公司自担,这也体现PPP项目中的“风险共担”原则。

  情形二,若实际客流量Q2高于保底客流量Q0,同时低于预测基准客流量,则政府方需要补贴的客流量为β,项目公司自担的客流量为γ2.

  情形三,若实际客流量Q2高于基准客流量Q1且低于达到预期收益水平下的客流量Q3,则政府方需要补贴的客流量为情形三图示中的β,此时,项目公司无需自担客流量风险。

  情形四,若实际客流量Q2高于达到预期收益水平下的客流量Q3,则就高出部分的γ3客流量收益由政府方与项目公司按照相关协议约定的比例进行分享,这体现了PPP项目中的“利益共享”原则,同时也防止项目公司过度牟取利益而损害社会公众利益。

  有关博物馆PPP项目是否需要“补价格”的探讨。在博物馆免费开放、降低国内景区门票价格的政策背景下,价格主管部门对博物馆门票价格严格监管的宏观调控机制下,“补价格”或是“补流量、补价格”的补贴模式运用空间较小。相对于“补价格”或是“补价格、补流量”的补贴模式,“补流量”的补贴模式操作更为市场化,也利于激发项目公司运营博物馆的积极性,非主营业务收益及超额收益分享机制把博物馆运营衍生的“商业属性”剥离出来,政府方不为博物馆非主营业务的运营承担商业风险,让各方对PPP项目关注回归运营的本质,这也当属以博物馆为代表的文体类PPP项目,乃至所有PPP项目关注的重心,而不是只注重施工利润获取带来的“重建设、轻运营”现象。

  此外,对于纯政府付费的博物馆PPP项目,需要政府方、投资方与咨询服务机构共同沟通确定该种补贴模式下的“影子价格”,基于固定的影子价格设定对客流量补贴。

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  结论

  本文以博物馆PPP项目为载体,对文化类PPP项目的补贴机制进行探讨。对比“21号文”补贴公式与“补流量”的补助公式,分析两种补贴模式各自的特点。财政部财金[2015]21号文补贴机制从项目建设成本收回、获取合理运营利润为视角进行设计,而“补流量”的补贴模式则从IRR定义出发,通过控制项目现金流入确定项目收益水平,能够最大程度实践PPP项目“利益共享、风险共担”的理念。

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责编:冯君
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