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招标项目流标原因及措施建议

2020年09月04日 作者:李会平 打印 收藏

  流标,是指招投标活动中参与投标人不足三家,或是在招标评审过程中所有投标被否决,导致招标失败。在招投标活动中,流标现象不乏发生,它带来的后果主要两方面:一是增加整个采购活动成本;二是大大延长采购周期,进而导致采购效率下降,有的还会影响到后续企业生产。

  一、招标项目发生流标的法定情形

  项目流标,根据招投标阶段及表现形式不同,可以分为以下四种情况。

  (一)投标人少于三个

  《招标投标法》第二十八条规定:“投标人少于三个的,招标人应当依照本法重新招标。”《招标投标法实施条例》第四十四条规定:“投标人少于三个的,不得开标;招标人应当重新招标。”在一些部门规章中也都有类似相应规定,即投标截止时,投标人少于三个的,意味着项目招标失败。投标人少于三个,还有一种情况,《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十四条规定:“公开招标采购项目开标结束后,采购人或者采购代理机构应当依法对投标人的资格进行审查。合格投标人不足三家的,不得评标。”政府采购中,即使有符合开标条件的三家以上投标人,但开标后通过资格审查的合格投标人不足三家,也不能进入评标阶段,宣告项目流标。

  (二)所有投标在评审中被否决

  《招标投标法》第四十二条规定:“评标委员会经评审,认为所有投标都不符合招标文件要求的,可以否决所有投标。”《政府采购法》第三十六条第一款界定应予废标(流标)的一种情形:“符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的”,即在招标项目评审过程中,评标委会员认为所有投标文件均未实质响应招标文件要求,或在政府采购招标评审中,投标被否决后出现有效投标人不足三家的情况,意味着项目招标失败。

  (三)出现“中标无效”的情况

  除上述两种较为常见的流标情形外,《招标投标法》第六十四条规定:“依法必须进行招标的项目违反本法规定,中标无效的,应当依照本法规定的中标条件从其余投标人中重新确定中标人或者依照本法重新进行招标。”《政府采购法》第七十七条规定:“供应商有下列情形之一的……(一)提供虚假材料谋取中标、成交的;(二)采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的;(三)与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的;(四)向采购人、采购代理机构行贿或者提供其他不正当利益的;(五)在招标采购过程中与采购人进行协商谈判的……供应商有前款第(一)至(五)项情形之一的,中标、成交无效。”《招标投标法实施条例》第八十一条规定:“依法必须进行招标的项目的招标投标活动违反招标投标法和本条例的规定,对中标结果造成实质性影响,且不能采取补救措施予以纠正的,招标、投标、中标无效,应当依法重新招标或者评标。”从法律界定看,出现“中标无效”,一定是发生了违法违规行为,实践中项目多会被推倒重来,重新招标。

  (四)政府采购中流标的特殊情况

  《政府采购法》第三十六条第三、四款界定了应予废标的两种情形:“投标人的报价均超过了采购预算,采购人不能支付的;因重大变故,采购任务取消的。”需要说明的是,本条第二款 “出现影响采购公正的违法、违规行为的”,应予废标情形,可归属于《招标投标法》及《政府采购法》界定的“中标无效”情形。

  二、招标项目流标原因

  (一)投标人少于三个的原因

  项目出现投标人少于三家的原因有如下几种:一是项目招标金额少,对潜在供应商吸引力不大,缺乏参与竞争动力;二是招标项目设定的供应商入门条件过高,或是项目技术标准严苛,导致符合条件或能履约的潜在供应商少;三是项目性质特殊,市场受众面狭窄,具备履约能力的潜在供应商数量不足,即项目不具备招标条件;四是出现因投标文件被拒收而少于三家的情况,《招标投标法实施条例》第三十六条第一款规定“未通过资格预审的申请人提交的投标文件,以及逾期送达或者不按照招标文件要求密封的投标文件,招标人应当拒收”;五是投标人准备不足,政府采购中不按招标文件要求备齐资质证件,导致资格审查不合格。

  (二)投标被否决原因

  否决投标属于评标委员会职责,但《招标投标法实施条例》第四十九条第一款规定“评标委员会成员应当依照招标投标法和本条例的规定,按照招标文件规定的评标标准和方法,客观、公正地对投标文件提出评审意见。招标文件没有规定的评标标准和方法不得作为评标的依据。” 即评标委员会评审依据是招标文件的规定和投标文件的响应,因此投标被否决的原因有两方面:从招标人角度而言,是招标文件编制的太繁杂,项目要求过于苛刻,否决条款太多,或是有不切实际要求;从投标人角度而言,是投标准备不充分,没有认真研究招标文件,在投标文件中没有针对性的响应招标要求,投标文件编制质量不高。

  (三)中标无效的原因

  《招标投标法》、《政府采购法》及其相应实施条例以及部门规章中,界定了多种“中标无效”的情形,导致“中标无效”的主体有招标人、投标人、招标代理机构和评委等。出现“中标无效”的原因,主要是上述主体的违法违规行为,影响到中标结果。

  《政府采购法》第三十六条第三、四款界定的两种应予废标情形,主要原因在于信息不对称,或是信息滞后。

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  三、预防项目流标的措施建议

  招投标工作环节多,参与方多,是一项综合性系统工程,只要某个环节或参与方出现纰漏,都有可能造成项目流标。

  (一)招标人方面

  招投标活动,是以招标人为主导制订规则的一项活动,这项活动的成败跟招标人的前期组织准备与规则制订息息相关。

  1.选择正确的采购工具。近年来,为提高市场资源配置效率,激发市场活力和创造力,国家在大幅收缩依法必须招标项目的范围,对一些原来要求必须招标的项目,不再强制招标。然而,与之相对应,在一些企事业单位内部,却把招标作为规范采购和预防腐败的一种必要手段,不论项目属性如何、采购金额大小,一律实行招标采购,出现“招标滥用和过度”现象。对于市场受众面窄、标的额度小的非依法必须招标项目推行招标采购,势必会带来不必要的流标现象。招标只是采购工具的一种,与其他采购方式相比,招标有其适用范围及明显的优缺点,对采购人而言,根据项目属性、金额大小及市场竞争情况,确定正确的采购工具,尤其必要。预防采购腐败,在于透明度和公开性,合理选择询价、竞争性谈判等非招标采购工具,只要过程公开和透明,一样能够预防腐败,既实现采购目的,还提高采购效率。

  2.推行集中采购和归类合并采购。招标金额的大小,是能否吸引更多潜在投标人参与招标活动的一项重要指标。为避免投标人少于三个的现象,建议:一对于通用性货物、服务类项目实行集中采购,由上级单位实行统一招标,其下属单位根据招标结果实行订单采购;二做好项目归类合并,把金额较小且无特殊要求的品类进行整合,打包后实行一次招标,即提高项目采购额度,增大潜在供应商参与投标吸引力,减少流标风险,也减少采购频次,降低成本。

  3.准确发布招标信息。对潜在投标人购买招标文件后放弃投标现象,笔者进行过专门调查和研究,原因大多为信息壁垒造成的。现在很多招标公告中,采购内容不清,标准范围不明,更有甚者,用“详见招标文件”来代替,潜在投标人只有购买招标文件后,才清晰采购内容及是否有利润可图。因此在项目公告中清晰传达出采购范围、控制金额、标准及需求等基本信息,就显得十分重要,让潜在投标人通过招标公告基本判断有无意愿参与投标,最大可能消除信息的不对称,避免出现购买招标文件满足三家以上而实际参与投标不足的情况,也避免政府采购中投标人报价均超采购预算而导致流标现象。同时建议,招标公告发布后,招标人还应向有竞争实力的供应商主动告知招标信息,发出投标邀请。这里必须注意,所有信息沟通要在不违反相关法律法规前提下进行,不得泄露需要保密的有关信息。

  4.合理设置资格条件和技术需求。《招标投标法》第十九条规定:“招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件。”招标文件是整个招标过程中极为重要的法律文件,也是评标依据。招标条款设置过于宽松则可能达不到采购预期,过于苛刻,则会涉嫌限制或排斥潜在投标人,也会造成项目流标。供应商资格条件和技术需求应依据项目特点设置,技术参数定位客观,避免门坎过高;对于技术复杂、专业性强,招标人难以准确说明采购需求的项目,可参照《招标投标法实施条例》第三十条规定,选择两阶段招标;招标文件宜简练清晰,要利用好《投标人须知前附表》,对重要信息以前附表形式提醒,要慎重设置否决条款,不宜过多,最好以星号标记提醒投标人,防止因投标被否决而导致项目流标。

  (二)投标人方面

  投标人参与投标的目的在于获取项目,基本前提是保证自己投标文件不被否决。拿到招标文件后,应认真研读,要善于通过踏勘现场、参加投标预备会、市场调研等形式,尽可能全面把握招标项目整体特点和资源需求状况,结合自身件和市场竞争格局,做出准确判断,逐一响应招标条款。投标文件装封之前,一定要检查签字、用印是否有遗漏,所需资料是否齐全,防止因致命的细节遗漏导致投标被否决。

  (三)评标委员会方面

  1.慎重处理投标瑕疵。就笔者多年工作经验而言,一份投标文件从封装、签字、盖章到投标响应表述,从格式到内容,很难全部达到标准完美,如果一有瑕疵就被否决,导致项目流标,既牺牲了投标人的辛苦工作,也让招标人无端蒙受损失。投标偏差分为重大偏差和细微偏差,此处的瑕疵指的是细微偏差,《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十六条规定,细微偏差不影响投标文件的有效性。应充许合理偏离的存在,对于标书中如含义不明确、表述不一致或文字、计算错误等情况尽可能要求投标人澄清、说明或者补正以确保投标文件的有效性。

  2.谨慎处理“有效投标不足三个”的情况。根据《政府采购法》第三十六条第一款规定,在政府采购招标中,出现有效投标人不足三家的情况,意味着招标失败。但在非政府采购项目中有效投标不足三个,不代表招标项目失败。《招标投标法》第四十二条规定:“评标委员会经评审,认为所有投标都不符合招标文件要求的,可以否决所有投标”,这里否决所有投标前提是,认为所有投标都不符合招标文件要求。另外,《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十七条规定:“因有效投标不足三个使得投标明显缺乏竞争的,评标委员会可以否决全部投标”, 这里否决全部投标须具备两个前提,一是有效投标不足三个,二是投标明显缺乏竞争。因此,出现有效投标不足三家的情况,不要轻率宣布项目流标,还应继续评审剩余投标是否具备竞争性。

  (四)各方主体应加强自律和监管

  在招标活动中导致“中标无效”的主体有招标人、投标人、招标代理机构和评标委员会及其成员等多方面,出现“中标无效”,往往意味着发生了违法行为,目的多是为了谋求私利而主观故意为之,性质恶劣。杜绝违法违规,加强自律是根本,参与招投标活动的各方人员要知法、懂法和守法,对法律法规心存敬畏;依法监督是保障,应完善监管机制,引入招投标活动各环节的外界监管力量,对可能存在的违法行为早预防、早发现、早处理;规范引导是途径,应建立企业诚信档案,对招投标活动及合同履行过程中存在违法、失信行为的企业及个人,一经查实,要追责和封杀,营造健康有序的招投标市场环境。

责编:梁晋
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