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中标通知书发出后拒签合同的法律责任

2020年09月03日 作者:项平 打印 收藏

  《招标投标法》第四十五条规定:“中标确定后,招标人应当向中标人发出中标通知书,并同时将中标结果通知所有未中标的投标人。中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。中标通知书发出后,招标人改变中标结果的,或者中标人放弃中标项目的,应当依法承担法律责任。”但《招标投标法》并未明确中标通知书具有何种法律效力,也未明确中标通知书发出后,招标人改变中标结果或者中标人放弃中标项目的,应承担何种法律责任。在司法实践中,对此问题常出现同案不同判的情况。

  一、实践中的观点

  对于中标通知书发出后拒签合同,招标人或中标人承担何种法律责任,实践中的观点主要有三种 :

  第一种观点,违约责任说。该观点认为,中标通知书发出后,承诺即生效。根据《合同法》第二十五条规定,承诺生效时合同成立。因此,招标人或中标人拒签合同的,应承担违约责任。“定标标志着招标投标程序的解书,就其法律性质而言,定标属于承诺,即招标人(发包人)同意建设工程施工任务由中标人(承包人)承揽。至此,通过招标投标程序,承包人与发包人已就签订建设工程施工合同的基本内容何条件分别提出了要约和作出了承诺,意思表示一致,合同已经成立。”

  第二种观点,缔约过失责任说。该观点认为,《招标投标法》第四十六条规定招标人和中标应当自中标通知书发出之日起三十日内签订书面合同,因此合同自书面合同签订之日起成立。中标通知书发出后,合同未成立,招标人或中标人拒签合同的,承担缔约过失责任。“在一般情况下,承诺通知到达要约人时合同成立,但由于合同法规定,当事人采用合同书形式订立合同的,自双方当事人签字或盖章时合同成立,而本法(招标投标法)又规定,招标人和中标人应当自中标通知书发出之后依法订立书面合同,所以,在招标人向中标人发出中标通知书并且该中标通知书送达中标人后,依法未订立书面合同之前,合同还未成立” ,仅在当事人之间产生订立合同的义务。

  第三种观点,预约合同说。该观点认为,中标通知书发出后,导致预约合同的成立,招标人和中标人产生缔结本约合同的义务,一方拒签合同应承担预约合同的违约责任。

  二、中标通知书发出后,合同关系即告成立

  中标通知书在法律性质上属于承诺,应无异议。《合同法》第二十五条规定,承诺生效时,合同成立。从该角度来看,中标通知书发出后,合同应当成立。但《合同法》第三十二条又规定,当事人采用合同书形式订立合同的,自双方当事人签字或者盖章时合同成立。且《招标投标法》第四十六条又规定,招标人和中标人应当自中标通知书发出后三十日内签订书面合同,如果中标通知书的发出意味着合同的成立,那么再次订立的书面合同该作何理解?

  对此,有学者认为,虽然法律 要求建设工程合同采用书面形式,但书面形式并不等于合同书。根据《合同法》第十一条的规定,书面形式包括合同书、信件和数据电文等可以有形地表现所载内容的形式,合同书只是书面形式的一种。“尽管我国《招标投标法》要求中标通知书发出后30日内要求双方签订书面合同,但这一合同无非是招标文件和中标人投标文件的规范化而已。一旦中标结果确定,中标通知书发出,那么招标文件、中标人的投标文件以及中标通知书本身即可成为建设工程合同的书面形式。” “因此,即使按照合同书面形式的要求看,通过招标投标订立的合同,在发出中标通知书后,就已经具备了书面形式,符合相关要求。”

  《合同法》之所以规定建设工程合同采用书面形式,在于其具有合同标的额大、合同内容复杂、履行期较长的特点,为能够提示当事人适时地正确履行合同义务,当发生合同纠纷时,也便于分清责任,正确、及时地解决纠纷,法律予以特别明确采用书面形式。 虽然从《合同法》和《建筑法》上无法得出建设工程合同必须采用合同书形式,但《招标投标法》第四十六条规定“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内,按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同……”,而在该条之前,《招标投标法》已详细规定了招标、投标、评标、中标的全部过程,所以此处所谓中标通知书发出之日起三十日内按照招标文件和中标人的投标文件订立的“书面合同”,不应指招标文件、投标文件和中标通知书等书面文件,而是指“施工合同书”无疑。

  因此,从《合同法》和《建筑法》的规定来看,中标通知书发出后,招标人和中标人之间的合同关系即告成立。而《招标投标法》第四十六条的规定,并非是强调对合同的形式要求,而是要求招标人和中标人必须按照招标文件、中标人的投标文件和中标通知书的内容来订立合同,更多的体现的是《招标投标法》作为市场管理性法律对民事主体从事经济活动的管理性要求,而非是对当事人合同自由的限制。这一点在《招标投标法》第五章“法律责任”的规定中也有所体现,与第四十六条对应的法律责任是第五十九条,该条规定:“招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同的,或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的,责令改正;可以处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款”,其并未规定未签订合同书的法律责任,而是针对签订背离招投标文件内容的合同行为课以行政责任。可见,《招标投标法》第四十六条并非是对通过招标投标签订合同形式上的特殊要求。

  三、拒签合同一方承担违约责任

  《招标投标法》是为了规范招标投标活动,保护国家利益、社会公共利益和当事人的合法权益。招标投标程序是通过公开、公平、公正的方式选取最为合适的合同相对方,使合同成立的过程规范化,消除因信息不对称而产生的缔约风险,消除权力寻租空间。中标通知书的发出即意味着招标投标程序立法目的的实现,形成一个经过严格、严肃的法律程序而产生的法律后果。而预约是一个暂时性、无强制执行力的契约,如果招标投标这一重要过程所形成的结果仅仅构成预约合同,显然淡化了招标投标程序的重要法律意义,降低了《招标投标法》的权威性和严肃性。“当事人按照招投法的规定,经过招标、投标、开标、评标、定标的 一系列复杂的程序,产生具有法律约束力的中标通知,这一过程不仅体现了招投标双方当事人的意志,而且还体现了国家意志,其严肃性和权威性是无可置疑的,必须得到切实的维护。如果中标通知不能导致合同成立的法律后果,就不足以遏止招标人改变中标结果或中标人放弃中标现象的发生,其结果是招投标制度失去存在的前提条件,招投标法也将成为一纸空文。”

  从两者法律后果的比较来看,违反本约的违约责任包含可得利益损失,而缔约过失责任则不包括可得利益损失。建设工程投资大、管理复杂,招投标双方均极为慎重,招标投标周期长、费用高,程序公开,是双方在缔约过程中均有时间、有精力、有专业人员参与的重大活动,基本上能够排除一方利用信息优势故意隐瞒重要事实、提供虚假情况,或一方长时间进行恶意磋商等不利情况。经过双方长期准备、慎重考虑,并以规范的招投标文件形成的合同关系,若一方故意不签署合同书,若其责任仅是缔约过失责任的话,未免过轻,不足以弥补守约方的损失,也不足以惩罚违约方。

  结语

  在不违背制定法的前提下,对法律行为的解释,既要服从文义解释、体系解释、目的解释,也要考虑特定的行为背景,以及对实践的价值导向。招标人将中标通知书发出后,一方故意拒签施工合同的行为,课以违约责任,更能体现法律的价值导向功能。

责编:梁晋
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