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行政处罚较大数额罚款中“数额”的认定

2020年09月03日 作者:王颖斐 打印 收藏

  诚实信用是政府采购活动基本原则之一,我国社会信用体系的建设健全,使政府采购供应商“一处违规、处处受限”的信用机制成为可能。2016年财政部下发了《财政部关于在政府采购活动中查询及使用信用记录有关问题的通知》(财库[2016]125号),对查询及使用信用记录工作进行规范。该工作开展至今已有四年,实践中争议最大的问题,当属行政处罚中较大数额罚款之数额认定问题。

  “较大数额罚款”之概念厘清

  根据财库[2016]125号文要求,采购人或采购代理机构应当对供应商信用记录进行甄别,对不符合《政府采购法》第二十二条规定条件的供应商,应当拒绝其参与政府采购活动。《政府采购法》第二十二条列举了供应商参加政府采购活动应当具备的六个条件,其中第五项规定:参加政府采购活动前三年内,在经营活动中没有重大违法记录。对于何为“重大违法记录”的问题,《政府采购法实施条例》第十九条规定:政府采购法第二十二条第一款第五项所称重大违法记录,是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。这其中较难认定的是“较大数额罚款”。

  “较大数额罚款”规定于我国行政处罚法。《行政处罚法》第四十二条规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。”该条款规定了当事人的听证权及行政机关的听证义务,行政机关在作出较大数额罚款的行政处罚之前,当事人有要求听证的权利,行政机关有义务告知当事人该权利,以保障权利的实现。考虑到我国各省市区经济发展情况差异较大,《行政处罚法》未对较大数额的金额作出统一规定,各省、自治区、直辖市均在各自的行政处罚听证程序具体实施办法中作出了具体规定。以笔者所在的山东省为例,《山东省行政处罚听证程序实施办法》第二条规定:“本省行政区域内各级行政机关对当事人依法作出下列行政处罚之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利:……(三) 对公民处以500元以上罚款,对法人或者其他组织处以20000元以上罚款。”由上可知,在山东省行政区域内20000元以上的罚款即数额较大的罚款。

  对此,有观点认为,《山东省行政处罚听证程序实施办法》只规定了对法人或其他组织处以20000元以上的罚款,行政机关应当告知当事人有要求举行听证的权利,但没有规定“数额较大罚款”的具体金额,20000元以上的罚款不一定是“数额较大罚款”。这无疑是朴素的法律观点。笔者认为,对法律规范的理解不能停留在法律规范的表面。法律规范的理解应是逻辑的、系统的,要厘清法律规范的价值判断、内在逻辑,将法律规范放在整个规范性文件之中,放在法律部门之中,放在其所处的单项制度之中进行理解。纵观《行政处罚法》,其并未对“数额较大罚款”进行定义,原因在于这一概念的意义并不在于其本身,而在于通过这一概念对将被处罚的当事人的权利通过听证这一制度加以保护。在行政法这一部门法中,“数额较大罚款”这一概念只有放之于听证制度中才有意义,反之,脱离了听证制度,这一概念并无实质意义。

  听证制度是行政程序中的基本制度,是指在法律规定的条件下,由非本案调查人为主持人,采用准司法的方式听取行政相对人及利害关系人的申辩制度。听证制度的设立意在保护行政相对人及利害关系人的权利,规制行政机关的行政权。《行政处罚法》第四十二条规定,作出数额较大的罚款的行政处罚决定前,告知当事人其听证权是行政机关必须履行的义务,这是对当事人私权利的保护,也是对行政机关公权力的限制,“数额较大”即是私权救济和公权管控的边界。鉴于此,何为“数额较大”便尤为重要。而《山东省行政处罚听证程序实施办法》第二条第一款第三项规定的“20000元”便是对私权与公权边界的划定,即在山东省行政区域内,20000元以上的罚款即数额较大的罚款。在其他各省市区、各部门法的行政听证程序中,法理亦同,听证程序的起点,即听证数额较大的起点。

  “较大数额罚款”之法律适用

  前文提到,考虑到我国各省市区经济发展情况差异较大,《行政处罚法》未对较大数额的金额作出统一规定,各省、自治区、直辖市均在各自的行政处罚听证程序具体实施办法中作出了具体规定。除此之外,国务院部委对一些法律部门的行政处罚也作出了相关具体规定。笔者对各部委“较大数额罚款”标准进行了梳理,现以《环境行政处罚办法》为例进行分析。

  《环境行政处罚办法》第七十八条规定:“本办法第四十八条所称‘较大数额’罚款和没收,对公民是指人民币(或者等值物品价值)5000元以上、对法人或者其他组织是指人民币(或者等值物品价值)50000元以上。” 根据该规定,在环境行政处罚程序中,对法人或其他组织罚款数额较大的标准似乎是50000元,但同时该条款又规定:“地方性法规、地方政府规章对‘较大数额’罚款和没收的限额另有规定的,从其规定。”该规定又将法律适用指向了地方政府规章。那么,地方政府规章又是如何规定的呢?

  笔者对部分省市区的相关规定进行了梳理,大致分为以下几类:一、实行海关、金融、国税、国家安全、外汇管理等部门国家有关行政主管部门另有规定的,从其规定。例广东省、湖南省、河北省。二、国务院有关部委、直属机构已依法作了规定的,可从其规定。例浙江省、上海市、新疆维吾尔自治区。三、法律、法规、规章对举行听证的罚款数额另有规定的,从其规定。重庆市、山东省、西藏自治区、江西省。可见各省市区的地方政府规章均在不同程度上规定了适用部门规章的情形。那么在这些情形下,如何适用法律呢?笔者将仍以山东省规定为例进行分析。

  《山东省行政处罚听证程序实施办法》第二条规定:“法律、法规或者规章对举行听证的罚款数额另有规定的,从其规定。” 根据该规定,法律、法规或者规章对较大数额罚款规定与《山东省行政处罚听证程序实施办法》不一致的,按照法律、法规或者规章执行。这一规定又分两个层面:一、法律、法规对较大数额罚款规定与《山东省行政处罚听证程序实施办法》不一致的。根据《立法法》规定,法律、法规效力高于规章,在这种情形下,应当按照法律、法规规定执行。二、规章对较大数额罚款规定与《山东省行政处罚听证程序实施办法》不一致的。根据《立法法》规定,地方政府规章与部门规章属于同一法律层级,不存在优先适用的问题,不能单纯的依据法律效力层级决定适用哪一规章。

  “较大数额罚款”依附于听证制度产生,对“较大数额罚款”的法律适用也应回到听证制度中进行分析。前文提到,听证制度是行政程序中的基本制度,是指在法律规定的条件下,由非本案调查人为主持人,采用准司法的方式听取行政相对人及利害关系人的申辩的制度。听证制度的设立意在保护行政相对人及利害关系人的权利,规制行政机关的行政权。环保部《环境行政处罚办法》规定较大数额为50000元,《山东省行政处罚听证程序实施办法》规定较大数额为20000元,在此情形下,实践中,为了更大限度地保护当事人权利,行政机关主动让渡权力,将听证的标准定为20000元,既不违反法律规定,也合乎情理。

  那么,实践中掌握的听证标准是否就是较大数额的标准,即是否较大数额的标准就是20000元呢?答案无疑是否定的,既不能认为实际掌握的听证标准就是较大数额的标准,也不能认为经过听证的行政处罚就是较大数额罚款。前文提到,实践中为了更大限度地保护当事人权利,将听证标准定为20000元,那么遵循同一逻辑和价值导向,在政府采购中,为了更大限度地尊重当事人权利,保护交易自由,将较大数额罚款标准定为50000元,也并无不妥。事实上,经统计对较大数额罚款的规定都在部门规章和政府规章中,其中规定了较大数额罚款的规章有24个,产生法律规范冲突的情况不在少数,正确适用法律,维护当事人利益更显得尤为重要。

责编:冯君
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