如何清晰理解政府购买服务

　　《政府购买服务管理办法》出台后，许多从业人员尚且停留于概念层面，在实务当中将政府购买服务与政府采购混为一谈。对此，工信部政府采购中心政府采购处处长汪振川以《政府购买服务实施：依据、要求、方法》为题，介绍了政府购买服务是完全独立的一套政策体系，梳理了《政府采购法》与政府购买服务的关系，进一步讲解了政府购买服务与服务类政府采购的区别与联系。

　　对于从业者难以理清政府购买服务与政府采购的区别，汪振川认为原因有四，一是对概念内容掌握不清楚;二是政府购买服务在采购环节适用《政府采购法》;三是政府采购服务类与政府购买服务很多方面高度重合，导致很多人直接将服务类政府采购冠以政府购买服务;四是惯性思维，越熟悉政府采购知识框架的从业人员，反而对政府购服务的理解越困难。

　　深入究其原因，汪振川认为是因为政府采购从业人员所熟知的政策法规、新办法、打包补丁文件，都旨在完善《政府采购法》管理制度体系。举例而言，日前推出的政府采购意向公开，是在政府采购执行过程中增加一个环节。这样的惯性思维，导致从业者将《政府购买服务管理办法》也当成《政府采购法》的配套办法。

　　政府购买服务是一套独立的政策体系

　　政府购买服务是一套独立、完整的政策体系。《政府购买服务管理办法》(以下简称《办法》)共七章35条，除了总则与附则外，分别对购买主体和承接主体、购买内容和目录、购买活动的实施、合同及履行、监督管理和法律责任分别作出了规定。就《办法》整体而言，汪振川认为其结构清晰、内容完整、要求明确。但是，很多从业者仍然觉得“意犹未尽”，觉得《办法》没有讲透。

　　对此，汪振川的理解是，《办法》不是新办法，在此之前还有《政府购买服务管理办法(暂行)》(以下简称《暂行办法》)等一系列文件。研究一个办法，不能孤立地研究，要理清这套办法的来龙去脉。

　　汪振川认为，政府购买服务管理制度体系逐步形成经历了非常清晰、典型的改革程序，展现了渐进过程中的管理侧重点和发展脉络。

　　从中央决策提出会议精神，到国务院办公厅出台指导意见，部署决策，再到财政部出台办法，进一步落地政策，细化主体对象、内容、程序、预算、管理、绩效、监督管理，最后是规范性文件进行补充修正，至今共推出14项文件。

　　实际上，自《暂行办法》实施以来，对推进政府购买服务的改革，规范政府购买行为发挥了重要作用。也随着改革不断深入，政府购买服务活动中也出现了新情况、新问题，有的地方和部门出现了政府购买服务泛滥的现象，对购买主体、承接主体出现了很多把握上的偏差，绩效管理薄弱普遍存在。因此有必要对《暂行办法》进行完善，以部门规章强化制度约束，进一步加强政府购买服务制度管理，《政府购买服务管理办法》正是在这样的背景下出台的，它不是凭空产生的，更不是从《政府采购法》中延伸出来的，它有着一套完整、独立的政策体系作为支撑。

　　总结来看，推广政府购买服务是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确定的一项重要改革任务。政府购买服务的诞生是为了配合全面深改、促进转变政府职能，改善公共服务供给的角度提出来的，是具有明显改革性质的一项政策。

　　政府购买服务和《政府采购法》的联系

　　《政府购买服务管理办法》和《政府采购法》是两套完全独立的制度体系。

　　第一方面，政府购买服务和《政府采购法》从政策目标上是毫无关系的。

　　政府购买服务是一项综合性改革，是推动公共服务体系建设，创新公共服务供给模式的改革举措，主要的政策目标是转变政府职能，创新公共服务供给机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高公共服务质量和效率。其直接带来的是，财政支出方式的改变、政府做事方式的变革。政府购买服务解决的是什么?概括地说是政府如何更好施政的问题。

　　《政府采购法》是为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保障政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。《政府采购法》解决的是什么问题?解决的是政府该如何规范采购性财政支出的问题。

　　第二方面，政府购买服务在具体的落实之中，采购环节需遵从《政府采购法》。因为衡量是否遵循《政府采购法》关键因素是，机构的性质和资金的性质。政府购买服务在这两方面都符合《政府采购法》的条框范围。

　　第三方面，从业者应准确理解政府购买服务是否属于政府采购。严格来说，这个问题不够专业和严谨，严格来讲这是两个不可并列的问题，不能简单直接地去比较。政府采购是指国家机关、社会团体使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内，或者限额以上的货物工程服务的行为。部分从业者认为政府购买服务在采购人性质、资金性质上全符合政府采购的定义，所以政府购买服务属于政府采购，这是不正确的。

　　实施政府购买服务是整套的措施，在采购环节中，行为属于政府采购，采购环节执行《政府采购法》的所有规定。汪振川指出，不能片面地认为政府购买服务属于政府采购，否则极易产生误导情况。

　　一个鲜明的例子是，《政府购买服务管理办法》第一章第一条明确，为规范政府购买行为，促进转变政府职能，改善公共服务供给，根据《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国合同法》等法律、行政法规的规定，制定本办法。这意味着，《政府购买服务管理办法》中相关的内容和要求将涉及到这几部法律，但不代表存在隶属关系。比如政府购买服务最终也要签订合同，在合同的签订过程中，甲乙双方的权利义务、合同的履行执行、合同纠纷等遵循《合同法》，但政府购买服务不隶属于《合同法》。总之，政府购买服务涉及到这几部法律，但与这几部法律不存在隶属关系。

　　同时，扩展来看，政府购买服务和政府采购的牵头主管单位都是财政部，但基于两者完全不同的政策功能，两者的监管职责分别属于不同司局，政府采购由国库司主管，政府购买服务由综合司主管。

　　政府购买服务与服务类政府采购的区别与联系

　　政府购买服务是一个专有名词，是以一整套政策体系为依托，不可随意拆分解读，不能以“政府”“购买”“服务”主谓宾来理解。形象地举例，比如一个司局说做“政府购买服务”，其本质是这件事需要委托给社会力量来做;一个司局说有一件事刚走的“政府采购”，其本质是“需要花钱”，遵从《政府采购法》的要求正在采办。所以，政府购买服务中的“服务”与服务类政府采购中的“服务”意义不同。政府购买服务在采购环节属于政府采购的服务类采购，单一地比较政府购买服务在采购环节执行政府采购的管理要求，其行为属于政府采购的服务类采购。

　　但是，政府购买服务的“政府”范围小于政府采购服务类，因为有购买主体、承接主体的限制性要求。同时，政府购买服务的“服务”范围也小于政府采购服务类。因为，首先政府购买服务是目录管理，目录内的事项才能适用政府购买服务，进入目录还需要排除很多种情形。

　　同时，政府购买服务的采购环节中还有一类不属于服务类政府采购，因为政府采购有限额标准，对于服务类低于限额标准不属于政府采购。但是，政府购买服务即使是“一万元”的合同，仍然叫做政府购买服务合同。

　　进一步延展，政府购买服务和政府采购的出发点和动机不同，只是在采购阶段的形式接近。政府购买服务的职能目标是促进政府职能转变和更好地履职、创新公共服务供给模式和改善服务供给等。通俗来讲，政府购买服务解决了为什么买?买什么?向谁买?怎么买?最终实现买的值，只是在“怎么买”时进入了政府采购的范畴。

　　政府购买服务具体范围和内容实行指定性目录管理，买卖双方、合同主体的要求是不同的，《政府购买服务管理办法》明确纳入目录中的服务要推行绩效管理、强化监督检查，政府购买服务仅在采购过程环节上属于政府采购服务类的一部分，但贯穿始终的是遵从《政府购买管理办法》的要求。