热点话题｜疫情防控采购的特点及应对

　　2020年初的新型冠状病毒疫情给整个社会带来了巨大的冲击。酒精、口罩、防护服等医用物资严重短缺。财政部为此专门开通了疫情防控采购“绿色通道”，指出“采购疫情防控相关货物、工程和服务的……可不执行政府采购法规定的方式和程序，釆购进口物资无需审批。”笔者拟在2008年汶川地震后发表《浅谈应急采购》的基础上，对疫情防控采购的机理进行深入分析，并在此基础上提出对策和建议。

　　一、疫情防控采购的特殊之处

　　首先从采购目标进行分析。按照项目管理的基本理论和普通人的常识，采购中的质优、价廉和快速这三个目标是不可能同时实现的（笔者称之为“采购不可能三角”）。因此通常的采购需要在质量、时间和价格三者之间寻找平衡点。疫情防控采购的第一个特殊之处是“急”——亦即紧急采购。采购的对象直接影响人们的生命安全，因而对于时间的要求达到了极致。这就带来了两个结果：一是通常的采购方式（程序）无法满足应急采购的时间要求，二是不得不牺牲质量和价格这两个目标中的至少一个。

　　再从需求和供给的关系进行分析。对于现有的除单一来源采购之外的采购方式，如公开招标、邀请招标、询价、竞争性谈判、竞争性磋商等进行分析，可以发现支撑它们的共同的经济学假设是：市场上有充足（至少3家）的供应商，具备足够的生产或服务能力，并存在为获得采购合同而竞争的充分意愿。换句话说，采购人是在买方市场内利用竞争机制选择成交供应商并确定价格及其他交易条件的。疫情防控采购的第二个特殊之处则是“缺”，采购人面对的不仅不是买方市场，而是卖方市场，甚至根本不存在的市场。

　　综上所述，“急”和“缺”这两个特点导致疫情防控采购颠覆了普通采购中以市场竞争为基础配置资源的经济学机理，这也是《招标投标法》和《政府采购法》都将“抢险救灾”项目或“因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购”列为例外项目的原因所在。那么，在这种情况下，如何选择供应商，如何确定交易条件呢？

　　二、对“急”与“缺”以及相应的急缺程度进行区分

　　虽然“急”与“缺”都会使得疫情防控采购被列为“两法”的例外情形，而且二者之间也会相互交织，但我们还是应当注意到：这是两个不同性质的问题，具有不同的成因，因而也应采取不同的应对措施。

　　紧急采购，其主要矛盾是时效性问题。市场上总体而言并不缺乏供应能力，但采购人对于交货期/工期/服务时间要求的迫切性，使得极短的时间成为限制采购人组织通常的采购活动流程和/或众多供应商参与竞争的瓶颈。采购人在公平与效率的矛盾中不得不选择效率。紧急采购是一种时间敏感性采购。而短缺采购，则是由于特殊原因导致采购需求暴增，打破了平时的供需平衡，有限的供应一时无法满足巨大的采购需求。此时需要解决的是供给与需求之间的矛盾。短缺采购是一种数量敏感性采购。

　　区分紧急采购与短缺采购仅仅是第一步。第二步还要对紧急或短缺的程度进行分析判别，不能眉毛胡子一把抓。不同的紧急或短缺程度，对应着不同的采购流程及监督管理措施。不能因为“急”或者“缺”就导致管理上的疏漏。既要保证采购工作对于疫情防控的有效支撑，还要保证纳税或捐赠资金的有效、合理使用，维护国家利益、社会公共利益和政府的公信力。

　　三、采取有针对性的应对措施

　　在紧急采购中，采购时间成为必须保证的因素，那么监管部门和采购人能够做的就是选择时间更短的采购方式以及在采购的各个环节压缩、减少时间。在政府采购中竞争性谈判以及单一来源采购都是法定的应对紧急采购的采购方式。财政部开通“绿色通道”也是很好的举措，这使得减少审批环节、变更监督节点、采购人选取更加灵活的采购方式等手段成为可能。上述措施所带来的管理风险主要包含两个方面：一个方面是采购/监管流程的减少所可能引发的监管漏洞。对此，应当采用公开透明以及加强内部控制以及事后监督审计的办法。通过公开采购过程和采购结果，加强社会监督和采购人自律，减少因监管不足所带来的采购腐败。通过事后严格的监督审计，发现、查处不良的采购行为，不给投机取巧者浑水摸鱼的机会。第二方面的管理风险是因竞争程度的降低所带来的价格上升。这是选择竞争性较弱的采购方式的所导致的。对于此，笔者建议各相关当事方采取比较宽容的态度来看待，毕竟这是“采购不可能三角”所导致的必然结果。

　　相比紧急采购，采购人在短缺采购中会面临更大的挑战，因为采购人此时需要解决的不仅是采购方式、流程和监督的问题，而是整个市场的供需平衡问题。总体而言，市场供需的平衡需要较长的时间去建立，而疫情防控的需要又刻不容缓。短时间的供给不足问题需要政府更多部门的计划、统筹、协调和组织。这不在本文的讨论范畴。这里只从采购人的角度提出几个建议：一是建立准确、完备的采购计划。在对于采购项目特点以及前文提及的对于采购时间和采购数量的准确分析的基础上，按照轻重缓急列明所需采购项目的种类、数量、时间要求以及对应的采购方式、责任分工等；二是变“招”为“谈”。在卖方市场下，由于缺乏或不存在供应商之间的竞争，买卖双方地位逆转，采购人不能再像公开招标那样发一则招标公告后坐等供应商上门。采购人必须变“坐商”为“行商”，寻找和扩大供应渠道，放下身段，主动与供应商联系，晓之以理甚至动之以情，动员供应商扩大产能，增强后者供货的意愿。在公开招标采购方式中，成交价格是通过信息不对称下的博弈而产生的。而在谈判中，成交价格是通过采购人与供应商协商产生的。采购人的谈判能力对于交易条件的影响是至关重要的；三是在采购合同管理方面投入更多的精力。供需矛盾带来了买卖双方的地位变化，继而可能导致供应商在合同履约时的傲慢或懈怠。这就要求采购人具备更强的合同管理能力，在合同条款的准备、协商、可能的变更乃至对于供应商的绩效评价方面都要做到位，才能实现设定的采购目标，为疫情防控工作提供坚实的保障。四是加强采购内控制度以及采购文档管理，以便降低采购风险及应对事后的审计监督。

　　疫情防控中的采购，是采购的特殊情形，但依旧遵循质量、时间和价格的平衡，也遵循供给和需求的基本规律。运用采购的基本原理对其进行分析，有助于降低采购风险、提升采购效益、实现采购目标。面对来势汹汹的疫情。监督部门、采购人和供应商，乃至各行各业的工作人员，只要所有人都能够积极、主动、科学、合理地做好自己的本职工作，那么，没有什么困难是克服不了的。

作者简介

　　赵勇，现任国际关系学院公共市场与政府采购研究所所长，国际经济系教授。本科毕业于清华大学化学工程系，管理学硕士，法学博士，美国德州大学圣安东尼奥分校商学院、乔治•华盛顿大学法学院访问学者。参与联合国国际贸易法委员会《公共采购示范法》修订和我国《招标投标法实施条例》起草工作；现为教育部经济与贸易类专业教学指导委员会委员、中国招标投标协会特聘专家。具有15年一线招标采购实践经验，曾任中化建国际招标公司副总经理，主持操作过的采购项目总金额逾十亿美元。著有《中国招标采购能力建设研究》、《从美国联邦政府绿色采购制度看美国国家治理》等多部专业书籍，发表招标采购学术论文80余篇。