文/中央财经大学徐焕东 疫情和灾害问题是人类社会发展过程必须始终面对的问题。我们可以回顾一下，近二十年来, 我国先后经历的1998年长江洪水、2003年非典型肺炎，以及2008年汶川大地震等重大疫情和灾害, 都给人民的生命、财产造成巨大损失。
疫情和灾害发生了，疫情防控和抗灾自然是首当其冲的事。但是，在重大疫情和灾害发生后，一般都会遇到许多意想不到的突发性严重问题。其中，疫情和灾害发生后可能产生某些方面巨大的、突发性的需求，造成某些物品和服务供应严重不足，导致需求缺口，不仅严重影响了抗灾能力，更会对后续疫情的控制产生影响。
非典时期药品及呼吸机奇缺、汶川地震后药品及帐篷极其紧张，这些都是不应该忘记的场景。
就当下而言，2019年年底爆发的新型冠状病毒肺炎役情，已经在人民生命安全、社会秩序、经济运行等多方面，给我们带了十分严峻的挑战。目前病床位严重不足，口罩等防护用具奇缺等等，都证实了疫情防控特殊时期保障供应的实际意义。在此，本人以2008年汶川大地震后写的一篇《建立应对重大灾害时期的紧急采购制度》为基础，再与大家分享一下我的认识和建议。
一、重大疫情和灾害后的需求特征与建立紧急采购供应制度
对于重大疫情和灾害发生后突然产生的大量而紧迫的需求, 除了通过储备物资及各界捐赠的物资运送以外, 其他政府拨款与社会各界的捐款, 基本都需要采购。因此, 重大疫情和灾害时期的采购在保障抗震救灾和灾后重建方面, 显然占有极其重要的位置。为了有效保障灾后采购与供应, 需要了解灾害时期需求特征, 并根据灾害时期尤其是重大灾害时期需求与供应的特殊性, 建立重大灾害时期紧急采购供应制度。
重大灾害一般都要具有突发性、破坏性和不确定性等特征。正是这些特征导致重大灾害发生后的需求与供应状况可能产生突然变化，特别是受灾区域的需求会发生巨大变化：一是需求量突然大幅增加，重大灾害通常导致对某些物品与服务的需求量突然之间迅速增加, 如当今“新冠”疫情防控时期，口罩、消毒药品与相关医疗器械和服务等需求突然猛增；二是需求极其紧迫，灾害的突发性造成需求紧急, 如地震后许多灾民顷刻间一无所有, 衣、食、住、医都处于十万火急之中;三是需求种类众多，不同的灾害可能产生不同的需求,突发性多种需求使灾前物资储备和灾后及时组织供应都会变得更加困难。
灾害时期的需求特征决定了灾害时期采购特点。需求量大、需求紧迫、需求种类众多等可能导致需求与供应的矛盾突然紧张。在这种情况下, 如果完全按照市场经济规则, 必然会出现物资溃乏、价格暴涨, 或者供应商囤积居奇等现象, 使灾后的采购与物资供应出现严重问题, 抗灾救灾及灾后重建也会受到严重威胁, 受灾人员会因无力支付高昂的价格很难获得救助的机会。
因此, 众所周知的规则是, 灾后的采购与物资供应需要社会支援和政府救助, 特别是采购与供应方面, 必须由政府部门进行干预和管理。其中, 社会支援主要是社会捐赠。在采购方面, 供应商也应本着对灾害援救原则, 不能趁机涨价与囤积物资。但是, 社会支援更多是伦理、良知与道德层面的内容, 供应商可以根据良知和社会舆论压力规则进行, 但也可以不遵循这些规则, 而是使用纯市场规则。因此, 重大灾后的采购和供应, 最根本的还是需要通过建立特殊的国家灾害时期采购制度, 通过规范的程序和方式保障重大灾害情况下的采购与供应有序进行。
为了能更好地应对和处理各种灾害引起的紧急状况, 我国2007年11月1日起施行了《突发事件应对法》。但令人遗憾的是, 该法对灾害发生后的物资与服务采购和供应保障问题, 没有做出任何明确的规定。另一方面, 我国2003年1月1日期施行的《政府采购法》,在其附则中说明该法不适用于不可抗力灾害情况下的政府采购行为。因此, 到目前为止, 我国还没有就政府在重大灾害防备、救灾、灾后重建方面的采购行为进行具体的制度规范。
这次“新冠”疫情防控再次表明, 灾害时期的采购与平时采购有很大的区别, 规范灾害时期的政府采购行为, 对于保障抗灾救灾、灾后恢复与重建具有不可替代的作用。
二、重大疫情和灾害时期紧急采购制度的内容
应对重大疫情和灾害的采购制度应该包含多方面的内容, 有利于疫情和灾害防控情况下政府采购的及时实现, 在不侵犯和损害供应商及社会各方面利益的前提下, 最有效地保障应灾害采购的需要。
首先, 建立防止重大疫情和灾害的国家物资储备采购制度。为防患于未然, 最好的方法是建立科学有效的疫情和灾害物资储备采购制度。对于各种可能出现的疫情和灾害, 平时进行储备采购。疫情和灾害储备采购可以依据《政府采购法》规定的非紧急采购方式, 并以招标采购为主。但必须注意的是, 用于防灾的储备采购与一般政府采购有所不同, 主要是必须与灾害发生时的紧急采购结合考虑。包括:平时储备采购时采购某供应商的物资, 在灾害后紧急采购时, 约定该供应商必须无条件的优先、优价 (不在灾害时额外盈利) 、尽全力保障这种需要;另一方面, 采购方应该将合同优先授予能够做出这种承诺的供应商。
第二, 建立重大疫情和灾害时期实施紧急采购的宣告制度。政府实施灾害时期紧急采购并不能随意决定, 而是需要通过某种程序, 由中央或地方政府依据相关制度规定, 对灾情进行评价, 最后宣告是否启动紧急状态采购法令。一旦宣布某场灾害区域救灾和灾后重建进入紧急采购程序, 政府紧急采购随之启动。
第三, 设定政府紧急采购规范的资金范围和管理范围。疫情和灾难时期属于特殊时期, 政府对采购的管理职能和范围需要根据特殊情况确定, 一般情况下应该比平常政府采购的职能和管理范围更大。
疫情和灾害时期采购资金来源主要有以下几个部分:一是政府应对灾害的储备资金;二是政府灾害后临时紧急追加拨付;三是社会各界的捐赠。其中, 社会捐赠的情况又分为若干不同类型:一部分是直接捐赠给灾区的物品与服务, 这种捐赠不存在采购问题;另一部分属于救灾捐款。在捐款中, 又分为三部分, 捐赠给政府部门的救灾资金, 属于典型的财政性资金;捐赠给社会公益组织, 如红十字会、慈善总会、青少年基金会等;对灾区有特别指定对象的资金。
灾害时期的政府采购管理规范应该包括:动用政府灾害储备资金的采购;政府紧急追加拨款的采购;值得特别说明的是, 各类非政府组织、公益组织所获得的没有指定具体对象的社会各界对救灾的捐赠资金,虽然不属于财政性资金, 但显然具有特定的公共性质和特定的区域和使用范围, 且不能属于慈善机构本身所有, 不能像其他社会主体一样, 可以随意支配和随意选择采购方式, 而是必须由政府进行管理和干预, 同样适用政府相关采购制度规定, 纳入公共管理和监督的范围, 以取得社会公信和社会监督的效果;而对于捐赠者直接定向捐赠给特定对象的资金, 如果其对象属于政府部门和公共事业等单位, 其发生采购时同样要纳入政府紧急时期采购管理, 反之, 则不受政府紧急采购制度规范。
第四, 着重解决需求急迫性, 规范灾害时期采购方式的选择和运用。灾害发生后的许多需求具有相当的急迫性, 尤其是在灾情初期往往更是如此。因此, 疫情和灾害发生后的紧急采购, 必须优先采取效率高的方式。即在保障效率的前提下, 根据实际情况, 兼顾不同情况, 规定选择不同采购方式的条件。
1. 对于十分紧急的物资与服务采购, 如地震后的食品、帐篷、药品、救助工具等物资和服务, 能够就近和及时采购的, 可以采取单一来源采购。但采购价格需要进行评估和公开。
2. 对于需求比较紧急, 但可以适当后缓一些的物资与服务需求, 可以采取除单一来源等以外的谈判采购方式。谈判采购的目标是在保障需求的情况下, 尽可能寻找到更好更适合的供应商。
3. 对于灾后恢复与重建中采购数量较大、质量要求更高、需要严格控制成本、公开性和透明度要求更高的采购项目, 应该采取公开招标方式。对于一些需要招标但时间相对紧迫的采购项目, 可以采取特殊时期的特殊办法, 即适当缩短等标期限, 如将法定等标期限的20天, 改为15天、10天甚至5天 (主要是物资和服务) , 有效兼顾采购效率和采购的竞争性。
第五, 通过良好的制度设计, 解决好重大灾害时期采购的援助性、强制性、市场性及补偿性“四性”兼顾的问题。
所谓“市场性”, 是指虽然灾害时期采购情况特殊, 但无论如何, 还是应该坚持市场性原则, 即尊重供应商的利益、体现等价交换、供应商略有盈余的原则;
“援助性”和“强制性”是指根据灾害时期的采购, 虽然并不能偏离市场原则, 但不能完全按市场原则进行, 而是根据灾害时期需求与供应的特殊性, 必须从道德伦理与法律制度两个方面进行规范。道德伦理方面的原则是抗击灾害必须万众一心, 本着相互支援和共同救助的原则, 供应商应该不计较得失, 不从灾害供应中追逐利润, 尽最大努力为灾区及受灾民众提供物资与服务。事实上, 这次“新冠”疫情防控战役打响之后, 许多供应商不计得失、加班加点为疫区病患和民众提供物品与服务, 充分体现了灾害供应的援助性;另一方面, 重大灾难时期的政府采购, 也不能完全靠供应商的良知和支援性, 还必须有法律与制度保障, 通过制度方式规定, 灾害时期急需的物资与服务需求, 供应商一律不得囤积居奇、拒绝提供, 或者哄抬价格、大发横财, 必要时政府可以通过灾害时期采购制度规定, 实行强制性采购, 包括强制性供应任务分配、价格限制、交货期限规定等。例如, 1998年长江洪水时, 九江大堤缺口, 需要使用船只堵塞缺口, 这时可能对任何一只就近且符合要求的船只强制征用, 不可能进行招标或者进行寻找选择, 更不能考虑船主是否愿意。
需要说明的是, 市场性、援助性与强制性的有效结合, 必须适当做好疫情和灾害结束后的补偿性工作。按照市场原则, 应该保障供应商的合理、适当的利益。而按照援助性与强制性的要求, 目标是确保灾后的特殊需求通过相对合理的采购得以保障, 避免出现供应商非理性的借机盈利行为。但援助性和强制性也可能会发生违背市场规则的行为, 使供应商出现亏损或其他方面的问题。在这种情况下, 就需要政府适当在制度方面设计补救措施。
补救措施的内容主要包括:对疫情和灾害防控时期采购作详细记录;通过对疫情和灾害防控时期供应商提供物资与服务的速度、质量、价格及整体贡献进行评估, 列出在疫情防控和灾害时期政府采购中有贡献的供应商;政府紧急状态采购结束以后, 对于在紧急采购中有贡献的供应商给予适当实补偿。对于供应商的补偿可以有几种办法:
1. 授予荣誉。对于大多数供应商而言, 在疫情和灾害发生后更多地是出于良知和社会责任感在合理价格条件下提供物品与服务, 因此, 对于给予适当的社会和商业荣誉, 就是最好的认可和补偿。因此, 可以授予如“疫情防控功勋企业”、“抗灾救灾模范企业”等荣誉称号, 使其在社会和商业界获得更多信任、认可等无形补偿。
2. 授予商机。对于在疫情、灾害防控中有突出表现的供应商, 政府在平时采购或平时为灾害储备采购时, 优先授予采购合同, 使这类供应商获得优先商机。
3. 利益补差。通过疫情和灾害防控时期采购的评估, 如果发现有些供应商确实是因为保障疫情防控和灾区供应而产生亏损或在其他方面付出较大代价, 事后政府应该给予适当经济补偿。但这些补偿过程和补偿情况应该公开透明。
三、特殊采购需要特殊监督管理
相对于平时采购的监督管理而言, 灾害时期的政府采购则必须有特别的要求和特殊管理。
疫情防控和救灾资金的使用, 不仅关系到纳税人的利益和所有捐赠人的目标与信心, 更重要的是直接关系到疫情防控和灾区成千上万受灾人员的生命财产安全和福祉, 也关系到人民对于政府及相关公益机构的信任和信心, 关系到今后灾害救助等许多问题。
因此, 疫情防控和灾害时期政府资金与捐赠资金的采购, 必须要有特殊的、比平时严格数倍的监督与管理。包括疫情、灾害情况的宣布、疫情和灾害防控采购的启动、特殊时期政府采购程序、特殊时期政府采购方式的选择、特殊时期政府采购的特殊监督主体组成、特殊时期政府采购供应商及其合同的评估、特殊时期政府采购的货物与服务的供应商、供应数量、质量、价格、交接、验收、支付等等,都应该有严格的记录。明确监督主体、监督程序、监督管理者的责任。坚决避免各种趁疫情、灾害之机牟取暴利或有违疫情防控和救灾宗旨的情况发生。一旦在特殊时期的采购中发现违规违法行为, 一律实行比平时加倍处罚的规定。
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