热点话题|建立和完善重大灾害公共应急资源配置保障制度

　　当前，在全国人民紧锣密鼓抗击新型冠状病毒之际，疫情防控过程中爆发的一系列公共应急动作失误，亦发人深思。其中，建立和完善国家重大灾难公共应急资源配置保障制度，应该是人们痛定之后的重大警示。

　　一、公共灾害软性应急资源自动示警制度亟待完善

　　公共应急资源大概可以分为软性与硬性两种。软性公共应急资源的主要组成部分应该是“准确的灾害应急信息公开与正确传播”；硬性公共应急资源大概包括各种应急救援资金、救援物资、人力保障资源等。

　　2003年非典疫情发生后，从政府到民间，都对重大灾难发生后国家与社会如何有效应对进行过反思。2003年《突发公共卫生事件应急条例》施行，2007年《突发事件应对法》施行。但条例、法规的禁止性规范并不明确。如《突发公共卫生事件应急条例》第四十二条规定“有关部门、医疗卫生机构应当对传染病做到早发现、早报告、早隔离、早治疗，切断传播途径，防止扩散。”这里出现的早发现、早报告，其实就是及时掌握准确的灾难应急公共信息资源，如果没有对灾难突发信息资源的有效掌握，应对灾难将无从谈起。同时，条例对传染病能够进行“四早”的“有关部门、医疗卫生机构”，到底是哪一级有关部门或医疗机构，在条例中并没有进行明确界定。特别是条例没有赋予“有关部门、医疗机构”及时进行社会防疫处置的“早预警”、“早处置”权力，这就让其中的“早报告”虚有其名，失去了其社会实践运作的有效价值。

　　从本次武汉疫情爆发过程中披露的众多信息来看，武汉市相关医疗卫生机构、医院以及位于医疗一线的工作人员的“早发现”、“早报告”应该说还是比较及时的，但由于层级报告制度的传递延迟性以及可能存在的报告、知情、决策与处置过程中的人为阻隔因素，使得“早预警”、“早处置”这两个关键步骤没有有效展开，这让本次武汉新型冠状病毒疫情的扩散，几乎到了失控的地步。500万人从疫情高发的武汉市流向了全省、全国乃至全世界，由此而造成的经济损失与后续社会影响，当前是无法估计的。

　　如果我国在2003年非典疫情之后就建立起一整套的重大灾难应急自动预警机制，由“早发现”之地进行全民自动“早预警”，则武汉发生的这次新型冠状病毒公共灾难事件在其出现之初就能像类似于每年10月25日拉响的防空警报向全社会告警，武汉全民就能自觉进行“早处置”与有意识的自我防护，或者其损失会降到最低，不至于发展成“国际公共卫生紧急事件”。

　　二、公共灾害硬性应急资源配置预案制度亟待完善

　　2003年非典疫情以及2008年汶川地震灾难发生时，各地救援人员与救灾资金、各种救灾物资曾如潮水一样涌向灾害集中爆发的地区。如何将救灾人员与资金、物资由最公正的人员进行管理调配，并用到最应该用的地方，用到最紧要的关头，成为事后人们热议的话题。

　　传统做法上，人们会将资金或物资发送到灾害发生之地的红十字会或慈善机构，由红十字会或慈善机构进行应急资金与物资配置。但从后来公开的各种信息来看，红十字会或某些慈善机构并不能完全做到公开公正公平合理，由于应急资源的配置不当，人为损失或化公为私的现象并不鲜见。应急公共资源，如救灾资金与物资，大部分是国家资金或战略储备物资，还有一部分是国内外爱心人士的捐赠，如果没有事先的资金或应急物资配置预案，配置随意性会加大，一些物资会配置到不应该配置的地方并会造成极大的浪费，这不仅会导致红十字会或某些慈善机构的形象受到极大损害，更可能会让有关政府部门陷入大众的质疑而倍感压力，降低整个地方救灾的行政执行力。如果武汉市或湖北省其他地区在应对本次疫情过程中有事先准备好的应急预案，摸清各家医疗机构救冶病人的基本医疗能力，每天大致需要的医疗器材资源，事先将配送或分发的比例确定清楚，并预留应急补充比例，那么，此次疫情防控过程中发生的被外界极度诟病的湖北省红十字会将应急口罩大量配发给非急需的武汉仁爱医院（而不是协和医院这样的救治主战场）的情形就不会出现。

　　另外，大灾期间，能够对救灾资金、救灾物资的配置以及使用进行有效监督的人手通常会极度缺乏，在这种情况下，按照预案进行公共应急资源进行配置，就显得极为重要，也会大大提高应急资源配置的效率，不至于造成资金或物资积压，也能够用到急需的救灾机构或人员身上，让整个救灾过程更为高效。

　　三、公共灾害硬性应急资源采购制度亟待建立

　　公共灾害发生后，政府和社会会投入巨量资金采购救灾急需的各种物资，而现行的《政府采购法》、《招标投标法》，都是正常状态下的公共资源配置制度，并不适合国家重大灾害应对过程中的公共物资的大量采购与配置，因此，建立公共灾害硬性应急资源采购制度十分必要。笔者具体的建议如下：

　　（一）建立公共灾害应急采购强制措施。巨大的公共灾害发生后，由于其灾害突发性，各种应急物资会需求量巨增，其市场供给极容易出现断供。在供给有限而市场需求巨增的情况下，往往会让“市场失灵”。因此，对市场急需物资应当采取计划经济时代的“票证”措施，对灾区居民实施计划供应。实施计划供应的前提条件是政府要履行其职能，强制采购紧缺物资，将紧缺的物资供应权重新收归到政府手中，通过政府管制的网络，相对公平公正地向居民发放其急需的避灾物资。如，本次武汉疫情中，居民前往公共场所需要的口罩与护目镜极度缺乏，对于发往疫区的口罩与护目镜，需要政府进行强制采购，然后通过街道社区管理体系，配置到居民手中，以缓解居民对口罩、护目镜等物资的急需。

　　（二）建立公共灾害应急采购企业目录制度。中国是一个工业生产能力极强的国家，其制造业已经囊括世界工业体系的各种门类，对于常见的公共灾害，如地震、公共卫生健康灾害、水灾等，其所需要的救灾物资的大致种类，政府基本上都有掌握。为此，要对救灾过程中需要的常用物资的生产企业进行详细的登记造册，特别是生产批量小，灾害一旦发生又是必须用品的生产企业，要实施企业保护制度，政府在公共采购方面要进行相应的政策倾斜，适当投入财政资金，保护其生产能力，避免其在市场正常状态下丧失生产能力，从而掌握灾害救援过程中的物资生产以及保障权。

　　（三）建立公共灾害救援物资应急采购授权人制度。古今中外各种灾害救援的经验教训告诉我们，在巨大的灾害面前，搞“九龙治水”，事权不一，就无法有效调动或集中各种资源以有效应对灾害。为此，统一救灾事权，建立相应的应急采购授权人制度，给予授权人以临机采购的全权，才能高效率地采购到救灾所急需的物资，保证应急物资的供应不会中断或出现阻隔。当然，应急采购授权人制度并不是不受相关采购法规的约束，而是给予其临机采购的权力，这个权力在灾害过后，即被收回，同时，在灾害平息后，要实事求是地对采购过程中出现的各种采购情况进行客观评估，构建相应的奖功罚过和事后追责制度。

作者简介

    吴彬华，男，武汉大学公共管理学院研究生毕业，法学硕士。现任《湖北公共资源交易》杂志社主编。