作者：周放
日月其迈，时盛岁新。再过几个小时，辛丑牛年即将迎来第一缕阳光，作为中国人，我们也将真正告别2020年。
回首2020，在新冠肺炎疫情引发的各种不利因素频现的背景下，招标采购行业勇于担当，肩负起抗疫防疫、复产复工重任;以服务内容高度整合为鲜明特色的全过程工程咨询领风气之先，被视为行业进步的重要体现;《政府采购法》修订草案征求意见稿公布，我国招标采购制度有望得以重塑，《政府采购法》《招标投标法》“两法合一”的呼声愈发强烈……此时此刻，让我们铭记2020那些为之深思、报以期待的热点事件，带着梦想重新出发。
热点一：抗击疫情、复工复产
2020年年初，一场突如其来的新冠肺炎疫情，给我国经济社会发展带来前所未有的冲击和挑战。面对严峻复杂的疫情，各级各地招标采购监管部门、招标人(采购人)、招标采购代理机构、供应商、评审专家、招标采购交易平台积极履职，默默坚守，为打赢疫情防控阻击战提供了坚强有力的保障。
国家发展改革委发文明确，对于疫情防控急需的应急医疗设施、隔离设施等建设项目，符合《招标投标法》第六十六条规定的，可不进行招标，或在招标时酌情缩短有关时限要求。财政部也及时为疫情防控采购开辟“绿色通道”，明确相关采购项目可不执行《政府采购法》规定的方式和程序，采购进口物资无需审批。多地招标采购交易平台自觉为系统升级，组织人员研发不见面开标、不见面评标系统，使企业在家开标、专家在家评标成为可能。
随着疫情防控步入常态化，中央发出复工复产号召，招标采购领域迅速作出回应。北京推出“疫采贷”服务平台，为中小企业“供氧”“输血”，帮助中小企业渡过难关;深圳在非专门面向中小微企业的政府采购项目中，对参与投标的小微企业给予10%的价格评审扣除，同时增设“疫情防控”评分项。招标人(采购人)、招标采购代理机构、公共资源交易中心复工复产的“进度条”不断刷新，借助智慧化交易手段助力复工复产，如取消纸质报备和提交原件、开通防疫项目直通车、开通重点工程招投标技术标准咨询绿色通道等。疫情无情，人间有爱。招标采购业界的每一个个体，都为抗击疫情、复工复产贡献着光和热。
热点二：《民法典》通过，政府采购合同问题引热议
2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过了《民法典》;2021年1月1日，《民法典》正式施行。
《民法典》总则编规定了民事活动必须遵循的基本原则和一般性规则，对招标投标、政府采购具有基础性规范作用。如，《民法典》第11条重申了“特别法优于一般法”规则，即“其他法律对民事关系有特别规定的，依照其规定”。据此，政府采购项目、建设工程项目以及公共资源交易招标投标活动均应优先适用《政府采购法》《招标投标法》。而对于中标合同的效力、履行、解除、违约责任等问题，若《政府采购法》《招标投标法》未作规定，则应适用《民法典》的一般规定来处理。
《民法典》施行后，此前《合同法》中有关合同的民事法律规范已由《民法典》中的合同编替代，政府采购合同的相关规定如何执行，成为业界讨论的热点话题。清华大学公共管理学院教授于安指出，《民法典》对政府采购的影响，主要涉及从事政府采购活动所适用的法律法规改变的问题，这一改变既包括1986年颁布的《民法通则》，也包括1999年颁布的《合同法》;具体内容则涉及民事活动原则、民事活动主体、合同及其民事责任等。然而，政府采购在多大程度上适用《民法典》的规定，其实是根据政府采购活动的性质和对民法规范的需求决定的。政府采购活动的性质和范围可根据政府与市场的关系发生变化，如果其范围延伸至政府向社会力量采购职能性服务和政府与社会资本合作等，对合同法(此处指广义的合同法)的适用问题将更为复杂。
热点三：助力脱贫攻坚、支持绿色建材，政府采购政策功能凸显
《政府采购法》第九条明确，政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。一方面，政府采购体现着政府的重要战略意图和政策优先方向，是政府履职的宏观调控工具，也是落实财政国家治理支柱作用的主要抓手。另一方面，政策功能的发挥拓展了政府采购制度的作用面，增强了制度的生命力。2020年，我国政府采购政策功能在深度和广度上均有重大拓展，助力脱贫攻坚、推广绿色建筑和绿色建材应用便是最为典型的两个代表。
2020年是脱贫攻坚决胜之年。击鼓催征，军令如山，中央及地方各部门依托贫困地区农副产品网络销售平台(以下简称“832平台”)扎实推进政采扶贫工作。北京市政府采购管理服务平台上线“电商扶贫板块”，开创扶贫产品团购模式;湖南全省线上线下联动，832平台累计采购金额达5.3亿元……据统计，2020年，832平台入驻供应商覆盖22个省份全部832个国家级贫困县，活跃供应商近9000家，上线商品总数近9万件，交易额突破82.5亿元。2020年12月3日召开的中共中央政治局常务委员会上，习近平总书记指出，经过8年持续奋斗，我们如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，近1亿贫困人口实现脱贫。可以说，这里面有政府采购的一份功劳。
2020年10月，财政部会同住建部联合印发《关于政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升试点工作的通知》，在南京、杭州等6个城市开展支持绿色建材促进建筑品质提升试点工作，推广绿色建筑和绿色建材应用。这是我国政府采购政策首次向工程建设领域延伸，被誉为政府调控方式、手段的一次革命性跃升。朝着绿色发展的未来，试点工作正在有序开展。
热点四：两法修订草案公开征求意见
2019年12月3日，国家发展改革委公布《招标投标法(修订草案公开征求意见稿)》，对现行《招标投标法》修改了58条，增加了28条，删除了2条;2020年12月4日，财政部公布《政府采购法(修订草案征求意见稿)》，将现行《政府采购法》由88条增加至146条，内容有大幅调整且亮点颇多。两法相继“大修”，“两法合一”或将迎来新的转机。
《招标投标法》《政府采购法》是我国规范公共采购的两部主要法律，其适用范围各有侧重、相对独立，同时又存在一定程度的交叉。“两法并存”的格局，导致不同法律体系下采购方式、采购程序、评审专家和代理机构管理、质疑投诉、法律责任等规定存在较大差异。基于立法演进史的规律、我国加入GPA的迫切需要、公共采购市场营商环境的改善等多重考量，业界对“两法合一”的呼声越来越高。
专家指出，从国际上看，各国大多只有一部《政府采购法》，遵循统一的采购规则，而无《招标投标法》。我国《政府采购法》《招标投标法》应当统一，即使不能统一，也要有相同的规则，避免给采购执行带来额外成本。可行的方案是：第一步，形成以《政府采购法》为主导的政府采购法律体系，将《招标投标法》纳入《政府采购法》，将招投标调整为国内政府采购的一个程序。第二步，按照与GPA规则一致的要求，建立招标投标、竞争性谈判、单一来源、框架协议采购等政府采购方式及程序规则体系。第三步，按照GPA对供应商救济机制的要求，建立相对统一的政府采购救济机制。虽然在现有条件下，实现“两法合一”难度较大，但可以借助两法修订的契机，朝着管理和规则趋同的方向迈进。
热点五：工程招投标、政府采购领域营商环境持续优化
早在2019年9月，国家发展改革委、工信部等八部委就联合印发《工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案》，通过专项整治活动，消除招投标过程中对不同所有制企业设置的各类不合理限制和壁垒，保障不同所有制企业公平参与市场竞争。2020年，各省、市、县三级持续深入贯彻落实工程项目招投标领域关于优化营商环境的系列决策部署，不断规范招投标市场竞争秩序，加快完善招投标电子交易系统，优化招标投标办事流程，规范投标和履约担保管理，完善公平有效的投诉处理机制，推动工程项目招投标健康、有序发展。
在政府采购领域，财政部祭出优化营商环境“国际范”举措，明确了政府采购意向公开的具体要求。据了解，自2020年起，世界银行《营商环境报告》将政府采购由观察指标转为正式评估指标，占各经济体营商环境总得分比重的1/11。政府采购指标的纳入，对我国全球营商环境中的排名产生了重要影响。政府采购如何为优化营商环境添助力，由此也成为我国各级政府关注的重点。为保障政府采购活动的公平、公正、公开，推动政府采购营商环境优化，财政部对标国际通行做法，于2020年3月发文推进采购意向公开，率先在中央预算单位和北京市、上海市、深圳市市本级预算单位开展采购意向公开试点。2021年中央和省级预算单位要全面公开采购意向;2022年实现各级预算单位采购意向公开全覆盖。各地政府采购意向公开工作也在加速推进，目前全国大多数省份已明确采购意向公开的时间表，总体进展快于预期，成效初显。
此外，财政部还制定了《政府采购公告和公示信息格式规范(2020年版)》，对资格预审公告、招标公告等13个政府采购公告和公示信息格式范本作出统一规范，政府采购透明度进一步提升。
热点六：扶持中小企业新政实施
2020年岁末，财政部、工信部联合发布《政府采购促进中小企业发展管理办法》(以下简称《管理办法》)，对2011年印发的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》中的一系列中小企业扶持措施进行了升级。其细化了预留份额的规定，完善了政府采购项目价格评审优惠方法，丰富了支持中小企业发展的举措，同时明确了采购人、采购代理机构、供应商、主管部门等相关主体责任，增强了政策执行的刚性。其中提出，采购限额标准以上、200万元以下的货物和服务采购项目，以及400万元以下的工程采购项目，适宜由中小企业提供的，采购人应专门面向中小企业采购。不难看出，中小企业近乎独享小额采购项目“蛋糕”。
《管理办法》列明了可不专门面向中小企业预留采购份额的五种具体情形，便于采购人科学合理地预留采购项目。同时规定，对于超过200万元的货物和服务采购项目、超过400万元的工程采购项目中适宜由中小企业提供的，预留该部分采购项目预算总额的30%以上专门面向中小企业采购，其中预留给小微企业的比例不低于60%。
关于价格评审优惠，《管理办法》明确，对于经主管预算单位统筹后未预留份额专门面向中小企业采购的采购项目，以及预留份额项目中的非预留部分采购包，采购人、采购代理机构应对符合规定的小微企业报价给予6%-10%(工程项目为3%-5%)的扣除，用扣除后的价格参加评审。适用《招标投标法》的政府采购工程建设项目，采用综合评估法但未采用低价优先法计算价格分的，评标时应在采用原报价进行评分的基础上增加其价格得分的3%-5%作为其价格分。
《管理办法》于2021年1月1日起实施。其释放的政策“红利”，广大中小企业能否接住，对政府采购各方当事人而言是一大考验。我们拭目以待。
热点七：招标采购领域信用体系建设稳步推进
人无信不立，业无信不兴，国无信则衰。2020年，招标采购领域信用体系建设稳步推进，信用逐渐发挥出堪比黄金的价值。
在政府采购方面，陕西发文明确，该省政府采购评审专家全部实行属地化管理，并建立以信用为基础的新型监管机制;海南对评审专家信用评价实行累积记分制管理，评审专家在一个记分周期内累积记分达到 12 分的，暂停其专家抽取资格一年;河北政府采购代理机构信用评价实行扣分制，信用评价结果将作为采购人选择代理机构的参考，但不作为在该省执业的资格条件;天津要求把信用管理同日常监管结合起来，既要依法记录、公示信用信息，又要及时、依规修复信用信息，让信用管理成为规范政府采购行为的有力抓手;深圳强化监管结果运用，推出“政府采购订单融资”改革，为中标供应商在信用贷款方面减负。
在药品采购方面，国家医疗保障局医药价格和招标采购指导中心出台《医药价格和招采信用评价的操作规范(2020版)》，要求公平有序开展医药价格和招采信用评价工作。该规范提出，信用评级根据失信行为的性质、情节、时效，以及影响范围等因素，将医药企业在本地招标采购市场的失信情况评定为“一般”“中等”“严重”“特别严重”四个等级，并采取不同的限制措施。其中，企业以低于成本的报价竞标等扰乱集中采购秩序的将被处置。
2020年12月，国务院办公厅下发《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》，要求着力构建诚信建设长效机制，进一步规范和健全失信行为认定、记录、归集、共享、公开、惩戒和信用修复等机制，推动社会信用体系迈入高质量发展的新阶段。这表明我国社会信用体系建设朝着规范化、法治化迈出重要一步，招标采购领域信用体系建设也迎来更高要求、更新挑战。
热点八：全过程工程咨询领风气之先
全过程工程咨询服务，是指对建设项目全生命周期提供组织、管理、经济和技术等各方面的工程咨询服务。其内容高度整合，具体包括项目的全过程管理以及投资咨询、勘察、设计、造价咨询、招标代理、监理、运行维护咨询等工程建设项目各阶段专业咨询服务。
全过程工程咨询服务肇始于2018年，此后，该模式在全国各地有了不同程度的应用和实践。2019年3月15日，国家发展改革委、住建部联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》，其中明确，全过程咨询服务中承担工程勘察、设计、监理或造价咨询业务的负责人，应具有法律法规规定的相应执业资格并具有类似工程经验。全过程咨询服务单位应根据项目管理需要，配备具有相应执业能力的专业技术人员和管理人员。2020年8月，工信部、住建部等九部门联合发布《关于加快新型建筑工业化发展的若干意见》，提出要发展全过程工程咨询，大力发展以市场需求为导向、满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务，培育具备勘察、设计、监理、招标代理、造价等业务能力的全过程工程咨询企业。2020年，全过程工程咨询业务的开展取得长足进步，很多咨询公司已将其列为企业发展的重大战略和新的增长点。
业内人士认为，全过程工程咨询服务的兴起，既源于政府部门对我国工程咨询行业“碎片化”服务效果的反思，也源于市场对招标代理、造价咨询、监理等行业潜规则破解之道的呼唤。虽然这一全新的咨询服务模式尚缺乏准确的定位和法律法规的支撑，但它作为行业发展大势，是无可阻挡的。传统工程咨询公司应主动拥抱这一变革，才能不被时代淘汰。
热点九：试点取消工程造价资质之后行业变局加速
取消工程造价咨询资质试点，实则始于2019年11月。彼时，《国务院关于在自贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》(国发〔2019〕25号，以下简称《通知》)发布，调整了多项建筑业相关资质，同时提出，自2019年12月1日起，在上海、广东、天津、福建、辽宁、浙江等自由贸易试验区直接取消工程造价咨询企业甲级、乙级资质认定。即在政府采购、工程建设项目审批中，不得再对工程造价咨询企业提出资质方面的要求;企业取得营业执照即可自主开展经营。随后，为贯彻落实《通知》精神，住建部制发了《住房和城乡建设领域自由贸易试验区“证照分离”改革全覆盖试点实施方案》，重申取消试点区域工程造价咨询企业资质。2020年，各试点地区纷纷行动起来，加快执行相关政策规定。如，天津市住建委印发推进“证照分离”改革全覆盖试点工作实施方案，明确提出，对工商登记注册地在自由贸易试验区范围内的企业，取消工程造价咨询企业资质认定。同时，在天津市范围内公共资源交易、工程建设项目审批中不得再对工程造价咨询企业提出资质方面要求。
试点取消工程造价咨询企业资质认定，意味着工程造价咨询将不再有市场进入门槛，业内权威人士认为此举整体利大于弊。门槛取消后，从事工程造价咨询上下游业务的企业都会进入市场，加剧市场竞争，从而淘汰一批实力不强、纯靠资质招揽项目的企业，培育出一批具备核心优势的造价咨询企业，为建筑企业提供高质量的专业技术咨询服务，促进建筑行业的转型升级。工程造价咨询行业大变局大幕开启。
热点十：建设工程企业资质审批权限下放、流程简化
围绕“放管服”改革要求，2020年，我国进一步放宽建筑市场准入限制，优化工程企业资质审批服务，激发市场主体活力。
2020年1月，住建部公布《关于实行工程造价咨询企业资质审批告知承诺制的通知(征求意见稿)》，工程造价咨询企业甲级资质由审批制转为承诺制迈出关键一步。4月，住建部发布《关于实行工程造价咨询甲级资质审批告知承诺制的通知》，明确自2020年5月1日起，对工程造价咨询乙级资质晋升甲级资质和工程造价咨询甲级资质延续申请实行审批告知承诺制。11月，住建部下发《建设工程企业资质管理制度改革方案》(以下简称《方案》)，大幅压减企业资质类别和等级，将593项企业资质类别和等级压减至245项，压减幅度为59%。同时，进一步精简企业资质审批条件，特别是精简资质标准，重点考虑放宽资金、人员、业绩、技术装备等指标要求，大幅放宽准入限制。下放审批权限，优化审批服务，实行告知承诺制，为企业申报提供便利。《方案》还明确，继续完善招投标制度，优化调整招标条件设置，引导建设单位更多从企业实力、技术力量、管理经验等方面选择企业，推行工程担保和保险制度。按照《方案》要求，住建部又制发了《关于开展建设工程企业资质审批权限下放试点的通知》，决定在上海、江苏等6个地区开展建设工程企业资质审批权限下放试点工作，将原由住建部负责审批的其他资质审批权限(包括重组、合并、分立)下放至试点地区省级住房和城乡建设主管部门。
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