作者：罗帆
江苏财政厅于2018年12月印发的《江苏省政府采购信用管理暂行办法》(苏财规〔2018〕18号,以下简称《暂行办法》)已施行近两年，《暂行办法》在政府采购领域的实施效果如何?取得了哪些好的成果?还有哪些亟待解决的问题?《中国招标》杂志社记者为此采访了江苏财政厅相关工作人员和江苏政府采购领域的各方主体，有相关人士表示“实施效果一般”。
目前，江苏省只限于对失信行为进行记录，尚未依据《暂行办法》做出行政处罚，因为行政处罚需要进一步调查取证，目前在江苏政府采购网上公示的严重失信行为还是以《政府采购法》与《政府采购实施条例》作为依据的。与此同时，江苏也未依据《暂行办法》对供应商在评审过程中做出扣分、对代理机构进行分级、对专家做出退出等。但是，业内人士仍然认为《暂行办法》对行业产生了规范的积极作用。
完善的制度框架对市场主体起到约束作用
在国家信用体系尚未完全构建，缺少大环境支撑的基础上，江苏财政厅出台的《暂行办法》具有前瞻性与借鉴意义。
《暂行办法》针对政府采购领域的采购人、采购代理机构、供应商、评审专家，结合主体特点，将评审环节分为项目准备、项目实施、合同履约、质疑投诉环节，分别设置严重失信行为和一般失信行为。
信用评价结果通过信用评价分和星级表示。相关行为主体的初始信用评价分为100分。每发生一次严重失信行为，扣50分;每发生一次一般失信行为，扣5分。评价得分100分的，为五星。评价得分为80-99分的，为四星。评价得分60-79分的，为三星。评价得分30-59分的，为二星。评价得分29分以下的，为一星。具体的应用方式是，影响供应商在综合评分法与最低评标价法的分值，影响采购代理机构被采购人选择的机会，影响评审专家的抽取资格与退出机制，影响采购人记入信用档案的内容等。
江苏财政厅相关工作人员认为，《暂行办法》的出台对各主体均有震慑和约束作用，如果信用考核记入绩效评价将有效规范各方主体在政府采购活动中的行为。例如，如果在评审之中给予供应商加分减分，供应商还是十分重视的;如果对代理机构在信用评价基础上做出分级处理，对代理机构可以产生有效的约束作用。
评审专家、东南大学生物材料与医疗器械研究所高工周建军告诉《中国招标》杂志社记者：“《暂行办法》对政府采购各方参与者的行为起到了有效的规范和制约作用。此前各方主体在评审阶段多是走流程，走过场，各供应商不存在势均力敌，胜负毫厘之间的竞争，采购中标供应商基本没有悬念，事后也很少有质疑行为。推行信用管理体系后，对各方主体的行为从诚信角度做出规定，有效制约了各种利益群体之间的灰色行为，各方参与者的诚信意识显著增强。”
信用体系结果应用存在掣肘
问题一：缺乏客观数据来源
江苏财政厅建设政府采购信用评价系统，在政府采购管理交易系统中嵌入信用评价模块。政府采购相关行为主体在信用评价的各个阶段相互评价。项目准备阶段由采购人、采购代理机构参与评价;项目实施阶段由供应商、采购人、采购代理机构、评审专家参与评价;合同履约阶段由中标(成交)供应商、采购人、采购代理机构参与评价;质疑投诉阶段由供应商、采购人、采购代理机构、评审专家参与评价。
江苏财政厅相关工作人员指出：“信用评价数据的基础来源于采购人、采购代理机构、供应商、评审专家如实录入信用评价信息，这一点在目前的机制中缺少手段直接约束，在实践过程中，各主体并未在每个项目中如实进行评价，一是这个工作增加了各主体的工作量，二是基于市场主体的利益考量。”
问题二：缺乏奖励机制
目前，《暂行办法》提出的结果应用多偏重于惩戒。例如对于评审专家而言，评审专家信用评价结果为三星的，有该专家所在地财政部门约谈并责令限期整改;评价结果为二星的，有该专家所在地财政部门暂停专家抽取使用;评价结果为一星的，由财政部门予以解聘。但是，未提出五星和四星的专家可以得到什么奖励。
周建军提出：“应细化、完善信用评价结果直接在政府采购过程中的应用。在依法依规的前提下，增强对守信主体的奖励，细化对失信主体的惩戒。将信用价值直接在政府采购过程中体现，会非常有效果。”
问题三：供应商结果运用存在法律风险
对于供应商而言，在政府采购评审中，采用综合评分法的，供应商信用评价结果为三星的扣2分，评价结果为二星的扣3分，评价结果为一星的扣四分;采用最低评标价法的，评价结果为三星的给予1%的结果加成，评价结果为二星的给予2%的价格加成，评价结果为一星的给予3%的价格加成。
对此，江苏一采购人也提出了困惑：“对供应商评价结果的运用，相对要复杂得多，如果在综合评分法对失信供应商扣分，或者在最低评标价法对失信供应商进行价格加成，这样的行政干预做法有一定的法律风险，行政部门究竟有没有这个职能来限制供应商参加市场活动，值得深思。”
江苏财政厅相关工作人员认为：“目前《政府采购法》与《政府采购实施条例》并未明确可以依据供应商的失信行为在评审阶段进行扣分，所以《暂行办法》落地实施缺乏法律依据。无论是综合评分法还是最低评标价法，如果其他条件同等的基础上，仅仅因为信用方面供应商被扣除一些分数，导致该供应商失去中标机会，会引起供应商对采购人、代理机构的质疑投诉，甚至行政诉讼，可能会有响应的法律问题。同时，从营商环境与全国统一市场角度出发，《暂行办法》提出对供应商扣除信用分的做法就没有普适性。”
问题四：代理机构评价未考虑其成立年限与代理项目量
目前，《暂行办法》对于采购代理机构信用评价的应用在于被采购人选择的机会与监督检查频次。《暂行办法》提出，采购人在政府采购活动中原则上应当优先选择信用评价结果为三星以上的采购代理机构。县级以上财政部门可以根据信用评价结果合理优化对采购代理机构的监督检查频次。但是，基于目前的评分打分体系，未考虑到代理机构成立年限与代理项目量与得分的关联。
江苏一家代理机构提出：“一个成立一年的代理机构和一个成立20年的代理机构其投诉数量肯定不同，一年做几个代理项目和一年做几千个代理项目的代理机构其面临的投诉风险也截然不同。在对投诉率进行评价时，是否可以考量项目平均投诉率。”
对于上述问题，江苏财政厅相关负责人坦言：“目前试行的是《暂行办法》，需要根据实施效果修改完善，之后会根据财政部的要求进一步调整。”
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