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司法实务中退还投标保证金的利息与损失计算标准

2020年11月16日 打印 收藏

  作者:国网宁夏电力有限公司 白如银

  《招标投标法》没有规定投标担保,《招标投标法实施条例》借鉴《世界银行贷款采购指南》《联合国贸易法委员会公共采购示范法》等国际采购规则,确立了投标担保制度。实践中,一般采用“投标保证金”之称谓,即指“投标担保”。投标保证金是投标人按照招标文件规定的形式和金额向招标人递交的,约束投标人在投标有效期内履行其投标义务的担保。招标人按照法律规定正常、按时退还投标保证金时,应当支付该保证金产生的孳息,即银行同期存款利息;未依法及时退还的,则应当支付不当占用该项保证金期间的利息等损失,司法裁判一般参照中国人民银行同期贷款利率标准来计算。

  招标人退还投标保证金应当支付银行存款利息

  《招标投标法实施条例》就招标人退还投标保证金的程序及要求作出具体规定。第三十一条规定:“招标人终止招标的,应当及时发布公告,或者以书面形式通知被邀请的或者已经获取资格预审文件、招标文件的潜在投标人。已经发售资格预审文件、招标文件或者已经收取投标保证金的,招标人应当及时退还所收取的资格预审文件、招标文件的费用,以及所收取的投标保证金及银行同期存款利息。”第三十五条第一款规定:“投标人撤回已提交的投标文件,应当在投标截止时间前书面通知招标人。招标人已收取投标保证金的,应当自收到投标人书面撤回通知之日起5日内退还。”第五十七条第二款规定:“招标人最迟应当在书面合同签订后5日内向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息。”

  上述法条规定了退还投标保证金的三种情形,一是招标人终止招标的,应当及时退还已收取的投标保证金及银行同期存款利息;二是投标人在投标截止时间前撤回已提交的投标文件的,招标人应当自收到投标人书面撤回通知之日起5日内退还已收取的投标保证金;三是定标之后,招标人最迟应当在书面合同签订后5日内向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息。在这三种情形下,招标人都应当依法、按时、足额退还投标保证金,并且要支付利息(在投标截止时间之前撤回投标的,考虑此时一般尚未提交投标保证金,或者因时间短产生的利息少可以忽略不计,故未规定计付利息,如果占有期间长仍应支付利息)。这里的“银行同期存款利息”,是以现金、支票等方式提交的投标保证金本身产生的孳息,不具任何赔偿性质,这一点与逾期退还投标保证金应支付的资金占用费属于赔偿损失的性质不同。以银行保函、专业担保公司保证、工程保证保险等担保方式提交的投标保证金并不产生孳息,不存在同时返还银行同期存款利息的问题。

  裁判观点一:招标文件约定投标人无息退还投标保证金的内容无效。

  案例1:[2016]鄂1087民初573号民事判决书:松滋市人民法院认为,招标文件约定如投标人未中标则一周内无息全额退还投标保证金。该约定违反《招标投标法实施条例》第五十七条第二款“招标人最迟应当在书面合同签订后5日内向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息”的规定,应视为无效。按照该条例的规定,原告在被告招标中未中标,被告湖北中哈公司应在书面合同签订后5日内,即在2014年3月30日前向原告退还投标保证金及银行同期存款利息。依据招标文件的规定,“如未中标一周内无息全额退还……”被告中哈公司应在2014年4月1日前向原告退还投标保证金及银行同期存款利息。因此,原告要求退还投标保证金理由正当,予以支持。

  解析:《招标投标法实施条例》第五十七条第二款明确规定,招标人退还投标保证金的同时应当一并退还利息,这属于强制性法律规定,招标人应当依法退还利息。招标文件应当明确约定投标保证金的银行同期存款利息标准及其计算和退还办法。对于招标人或招标代理机构合法占有投标保证金期间的利息,考虑到招标人不能挪用投标保证金投资经营受益,且投标保证金与投标有效期(一般为90天,国际招标长些)一致,招标人占有投标保证金期间较短等因素,以银行同期活期存款利率计算利息为宜。

  实践中,招标文件一般约定按照银行同期活期存款利率计算投标保证金利息。招标人逾期退还投标保证金的,还应赔偿投标人损失。只有对于规模小、投标有效期短、投标保证金利息非常少的项目,可以事前在招标文件中约定退还投标保证金时不计付利息。

  上述案例中,招标文件约定投标人未中标时招标人无息退还投标保证金的内容违反《招标投标法实施条例》第五十七条的强制性规定,应视为无效。

  招标人逾期退还投标保证金应参照银行贷款利息赔偿损失

  投标保证金为投标人提交给招标人的投标责任担保,招标人依法占有期间,其所有权仍属于投标人,故退还时应一并计付银行存款利息这一法定孳息,故《招标投标法实施条例》第三十一条、第五十七条规定了招标人依法按时退还投标保证金时支付银行同期存款利息。当招标人未依法及时退还投标保证金,属无理由不当占有,由此造成投标人的损失,对此《招标投标法实施条例》第六十六条规定:“招标人超过本条例规定的比例收取投标保证金、履约保证金或者不按照规定退还投标保证金及银行同期存款利息的,由有关行政监督部门责令改正,可以处5万元以下的罚款;给他人造成损失的,依法承担赔偿责任。”但其中对于赔偿损失的计算标准并没有明确规定。

  《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十八条规定了“采购人或者采购代理机构逾期退还投标保证金的,除应当退还投标保证金本金外,还应当按中国人民银行同期贷款基准利率上浮20%后的利率支付超期资金占用费,但因投标人自身原因导致无法及时退还的除外。”该规定对于政府采购货物和服务招标项目逾期退还投标保证金的损失计算标准作出了规定,虽不适用于非政府采购招标投标活动,但是其损失计算方法是相通的。也就是说,对于非法占用他人一定金额资金给他人造成的损失,可以支付银行贷款利息的方式来填补、赔偿。《招标投标法实施条例》第六十六条规定的招标人依法承担的赔偿责任,可以招标人非法占有投标保证金期间为计算周期、参照中国人民银行同期贷款基准利率计算的利息作为损失赔偿金额,比较妥当,这也得到了司法裁判观点的支持。

  裁判观点二:以中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率为基础,参照逾期罚息利率标准计算非法占有投标保证金期间的损失。

  实务中具体有三种计算方法,一是以中国人民银行同期贷款基准利率计算损失。

  案例2:[2014]民一终字第155号民事判决书:最高人民法院认为,台江公司取消广厦公司中标资格后,应将广厦公司交纳的投标保证金及时退还,台江公司未及时退还,应对该保证金承担相应的资金占用利息损失赔偿责任。一审判决对广厦公司该项请求未予支持错误,本院予以纠正。就投标保证金占用费数额的具体计算,本院认为,广厦公司主张按照月息1.5%的标准计算,缺乏合同和法律依据,该项占用费损失,应参照中国人民银行同期同类贷款利率标准计算,自2010年12月15日起,计算至其实际将投标保证金退还给广厦公司之日止。

  案例3:[2017]川03民终1083号民事判决书:四川省自贡市中级人法院认为,依照《招标投标法实施条例》第五十七条第二款“招标人最迟应当在书面合同签订后5日内向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息”规定,普天公司被取消中标资格后,盛丰公司另行选定中标人并于2015年9月16日签订合同,故盛丰公司最迟应当于2015年9月21日退还普天公司投标保证金135万元及银行同期存款利息,即在普天公司提交投标保证金期间,盛丰公司应当计息,即自2015年6月3日起以本金135万元为基数,按中国人民银行同期存款利率计算利息至2015年9月21日止。盛丰公司未及时退还普天公司投标保证金,造成普天公司资金占用利息损失,普天公司在一审庭审中明确主张按中国人民银行同期贷款利率计算资金占用利息,故应当自2015年9月22日起以本金135万元为基数,按中国人民银行同期贷款利率计算利息至本金付清时止。

  二是以中国人民银行同期贷款基准利率为基础,参照逾期罚息利率标准酌情调整计算损失。

  案例4:[2018]京02民终3278号民事判决书:北京市第二中级人民法院认为,根据查明的事实,本案投标截止日期为2016年5月16日,投标有效期为该投标截止日后180天。但在上述期限届满后,石屏锋电公司未能确定中标人,也未与水利水电公司达成延长投标有效期的合意,故石屏锋电公司应在投标有效期届满日即2016年11月12日退还水利水电公司投标保证金。但石屏锋电公司并未依约退还水利水电公司投标保证金,直至水利水电公司就涉案400000元投标保证金退还事宜提起本案诉讼后,石屏锋电公司才于2017年11月29日将该400000元投标保证金退还水利水电公司,石屏锋电公司的上述行为构成违约。《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条第四款规定:“买卖合同没有约定逾期付款违约金或者该违约金的计算方法,出卖人以买受人违约为由主张赔偿逾期付款损失的,人民法院可以中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率为基础,参照逾期罚息利率标准计算。”据此,在石屏锋电公司存在逾期退还水利水电公司投标保证金的违约行为的情况下,一审法院根据水利水电公司的请求,判决石屏锋电公司自2016年11月12日起,按照年利率6%的标准赔偿水利水电公司投标保证金的利息损失25118元,不违反法律规定,本院予以维持。

  三是按照中国人民银行同期贷款利率的1.3倍计算损失。

  案例5:[2016]鲁01民终535号民事判决书:济南市中级人民法院认为,投标人按招标文件要求进行投标视为其对招标文件中所作约定的认可。河南金汇公司与中标人签订合同的日期为2014年10月17日,故河南金汇公司应于其后10个工作日内,即2014年10月27日前,向未中标的投标人济南锅炉公司无息退还投标保证金。由于河南金汇公司未按期退还投标保证金,给济南锅炉公司造成了经济损失,济南锅炉公司要求其按照中国人民银行同期贷款利率的1.3倍计算利息损失,于法有据,其利息起算点应为2014年10月28日。

  解析:招标人不会主动在招标文件中规定其逾期退还投标保证金时应当赔偿损失的具体金额或计算标准,一旦就此发生纠纷,投标人只得诉请人民法院进行裁判。如前所述,招标投标法中并未规定具体的计算方法,尚需人民法院参照相关司法解释,行使自由裁量权来合理确认损失。

  《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条第四款规定:“买卖合同没有约定逾期付款违约金或者该违约金的计算方法,出卖人以买受人违约为由主张赔偿逾期付款损失的,人民法院可以中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率为基础,参照逾期罚息利率标准计算。”《最高人民法院关于逾期付款违约金应当按照何种标准计算问题的批复》也规定:“对于合同当事人没有约定逾期付款违约金标准的,人民法院可以参照中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利息的标准计算逾期付款违约金。”合同违约金以赔偿损失、填补损害为主兼具惩罚违约性质,但还是以赔偿损失为主要功能。上述司法解释确认了逾期付款给对方造成损失的,可以中国人民银行同期贷款基准利率为基础、参照逾期罚息利率标准计算赔偿金额的方法,与逾期退还投标保证金给投标人造成损失的情形类似、性质相同,该计算方法可参照借鉴。人民法院一般也将上述司法解释作为计算投标保证金不当占有期间损失的参照适用法律依据。

  上述案例中,人民法院参照司法解释规定计算利息损失,具体有三种方法,一是直接以中国人民银行同期贷款基准利率计算,未作调整;二是以中国人民银行同期贷款基准利率为基础,参照逾期罚息利率标准,再酌情调整计算;三是按照中国人民银行同期贷款利率上浮至其1.3倍计算(此种方法参考了《合同法》第一百一十四条及《合同法》司法解释(二)第二十九条违约金超过造成损失的30%即为“过分高于造成的损失”应当调减的规定),都属于人民法院依法行使自由裁量权的范畴,符合合同法司法解释中“应当以实际损失为基础,兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素,根据公平原则和诚实信用原则予以衡量,并作出裁决”的司法精神。

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